A prática do planejamento na Secretaria da Fazenda no período 1988-1991
Nos anos de 1988 a 1991 viveu-se, na Secretaria da Fazenda, um esforço de planejamento acentuado, quando comparado com períodos anteriores.Tânia Bacelar, Secretária do Planejamento a partir do início do Governo, assumiu a Secretaria em 1988, após o afastamento de Flávio Lira. Seu perfil de economista envolvida com a atividade de planejamento, além das diretrizes gerais do Governo, constantes do documento "Uma estratégia de desenvolvimento para Pernambuco - prioridades para 1988/1989 (documento para discussão)", de maio de 1988, explicam o movimento ocorrido na direção de uma gestão voltada para atividades planejadas.
É claro que a tradição do País em geral e da administração pública, em particular, era a da gestão processual, de respostas a demandas feitas em processos, numa perspectiva burocrática. Especialmente na Diretoria Geral da Receita, este caráter cartorial era muito forte. Essa Diretoria constituía, então, uma unidade, que reunia todas as atividades da administração tributária, excluídas apenas as relacionadas com o Procedimento Administrativo-Tributário, a cargo de órgãos julgadores. Assim, o planejamento desta Diretoria representava grande parte do planejamento da Secretaria.
Apesar de haver uma Diretoria única para todos as funções da área tributária, o diagnóstico feito pelo Grupo de Trabalho (Portaria SF nº 392/88) criado para apresentar proposta de reformulação da Diretoria, apontou inúmeras disfuncionalidades em sua estrutura, finalmente alterada pelo Decreto nº 13.778, de 18.08.1989. Como parte significativa da capacidade operacional da Diretoria, as Agências da Receita Estadual foram objeto de estudo específico e proposta de reformulação. Por meio de Decreto de 11.07.90, foram estabelecidos três tipos de Agência, de acordo com o número de contribuintes, a receita de ICMS e a localização geográfica. Foram criados, também, Postos de Serviços, resultado da transformação de agências de municípios com pequena expressão econômica. Ao todo, foram criados 55 Postos de Serviços por meio da Portaria SF nº 474, de 23.11.1989.
Dois documentos retratam essa experiência de planejamento: o "I Plano Anual Global de Fiscalização - 1990", da Diretoria de Fiscalização Tributária; e o "I Plano Anual Global de Administração da Receita Tributária (versão preliminar)", da Diretoria de Administração da Receita Tributária, datado de março de 1990.
É interessante registrar os nomes constantes desses documentos, além de três que se repetem: o Governador Miguel Arraes de Alencar, a Secretária Tânia Bacelar de Araújo e o Diretor Geral da Receita Tributária Ivo Vasconcelos Pedrosa:
1. no Plano da Fiscalização: Ademir Cândido da Costa, Diretor de Fiscalização Tributária; Helena Maria Queiroz dos Santos, Assessora de Planejamento Fiscal; Argenô Freire Brasilino, Diretor do I Departamento Regional da Receita (DRR); Luiz Antônio de Souza Neto, Diretor do II DRR; Geraldo Medeiros Galindo, Diretor do III DRR; Carlos Howard Bradley Filho, Diretor do IV DRR; José Florêncio Coelho Filho, Diretor do V DRR; Adjair Matos de Assis e Ricardo Cavalcanti Brennand, responsáveis pela elaboração do documento; e os seguintes colaboradores: Ângela Carolina Moreira Cysneiros de Oliveira, Carlos José Rocha de Carvalho (da ATP), Cláudio Gama (da PROCENGE), Maria de Fátima Correia de Araújo Oliveira, Sílvia Aleni de Almeida Pereira, Vera Iumatti Queiroz e Walberto José Bezerra;
2. no Plano da Administração da Receita: Ormindo Barros de Azevedo, Diretor de Administração da Receita; Riuman Araújo Beltrão, Coordenador de Arrecadação; Nadja Maria da Silveira Cursino, Coordenadora de Débitos Fiscais; Ednaldo Soares de Lima, Coordenador de Cadastro; Leonardo Luiz Barros Pernambuco, Coordenador de Informações Econômico-Fiscais; Telma Maria Oliveira Borba Maranhão, Dilza Tavares Borba de Medeiros, Djalma Estevam Dias e Milton George da Silva Ramos, da Assessoria de Administração da Receita; e a equipe de elaboração do Plano: vital Correia de Araújo, Djalma Estevam Dias, Francisco Jaime Moreira Milfont, Joaquim Castro de Oliveira, Nelson Soriano Vanderlei (da PROCENGE) e Carlos José Rocha de Carvalho (da ATP).
Em março de 1991, final da gestão iniciada em 1987, foi divulgado o "Relatório de Atividades - Quatriênio: 1987-1991", da Diretoria Geral da Receita. No início da introdução é feita a ressalva de que o relato se faz com "relevância aos três anos finais". A razão para esta ressalva, não explicitada, aparentemente, está na saída do Secretário da Fazenda que esteve à frente da Secretaria no primeiro ano e, por isso, ter sido, esse primeiro ano, um período de gestão marcado por conflitos entre grupos. Mas, observações constantes da página 7 do documento deixam dúvida quanto à ressalva, pois está escrito: "Temos a considerar a extrema importância do Plano de Ação Tributária da Diretoria Geral da Receita - PLANAT - elaborado em 1987 para ser desenvolvido no biênio 88/89. A maior contribuição do PLANAT foi a introdução do planejamento participativo, que consistiu na deflagração de um processo permanente de discussão dos problemas da receita Estadual".
Os conflitos na Secretaria, ao longo do ano de 1987 e começo de 1988, refletiram, ao mesmo tempo, o clima de abertura política do país, com o retorno das liberdades republicanas, e o caráter democrático-popular do Governo Miguel Arraes, eleito em 1986 para seu retorno ao Palácio do Campo das Princesas. Esses conflitos levaram a divisões internas e ao fortalecimento de movimento reivindicador da exoneração do Secretário da Fazenda - Flávio Lira, ocorrida no final do primeiro ano de governo.
No início de 1988, quando eu estava de volta de Campinas, onde fazia o curso de doutorado em Economia na UNICAMP, Tânia Bacelar me convidou para assumir a Diretoria Geral da Receita. Na sua visão, diante do conflito instalado, eu me apresentava como alguém que não estava ligado a nenhum dos grupos em disputa. Durante os pouco mais de dois anos em que fiquei à frente da DGR não percebi nenhum perigo de retorno aos conflitos surgidos em 1987.
Edifício da Secretaria da Fazenda
segunda-feira, 18 de outubro de 2010
1988 - 1995 - Contexto político-econômico
O período compreende transformações nacionais importantes e grande mudança de rumo da administração estadual, com o retorno de Miguel Arraes de Alencar ao governo, do qual havia sido retirado, à força, em 1964.
Dois marcos distintos definiram o corte do período neste blog: o primeiro - 1988 - se deveu ao meu retorno do curso de doutorado na UNICAMP, com a reassunção das atividades na Secretaria da Fazenda; o segundo - 1995 - por ser o primeiro ano do terceiro governo Arraes, no qual atuei como Secretário Adjunto de Pedro Eugênio. No início de 1996, me afastei do cargo com a saída do Secretário. Por outro lado, 1995 representa o início da "era FHC", em que o vendaval neo-liberal ganhou força no Brasil.
Os destaques do período são, portanto, em termos nacionais: a edição da Constituição Federal de 1988, a discussão sobre a Revisão Constitucional não realizada, a ascensão (março de 1990) e queda (setembro de 1992) do Presidente da República, e a edição dos Planos Econômicos (Verão e Real).
Quanto às transformações nacionais, destaca-se, no plano institucional, a edição da nova Constituição Federal e, como decorrência, das Estaduais e das Leis Orgânicas municipais. É um conjunto enorme de processos de imensa profundidade, o que pode ser evidenciado pelo número de debates que se seguiram, número de questões pendentes de legislação complementar e pelo número de Emendas à Constituição Federal editadas até a data de hoje (outubro de 2010, 22 anos após a sua edição, 66 Emendas aprovadas, além das seis Emendas Constitucionais de Revisão). No que se refere às leis complementares, cite-se o exemplo do Estatuto da Cidade, somente editado em 2001; é a lei que complementa os artigos 182 e 183 e que afetou a gestão urbana, responsabilidade do poder público municipal.
No âmbito estadual e, especificamente, na Secretaria da Fazenda, o que foi considerado "uma pequena alteração" no Sistema Tributário Nacional herdado do governo militar, significou, para os administradores tributários, grandes mudanças no imposto estadual o ICM, transformado no ICMS, com as novas incidências sobre transportes e comunicação.
A aprovação da Constituição Federal incluiu uma meta de fazer uma revisão dela ao fim de cinco anos - 1993. Diante disso, os técnicos da Secretaria de Fazenda enfrentaram, concomitantemente, as tarefas de adaptar a legislação tributária estadual ao novo Sistema Tributário Nacional e de fazer propostas para a Revisão Constitucional.
Do ponto de vista econômico, a decisão da Assembléia Constituinte de estabelecer um horizonte para uma "revisão" foi, com razão, bastante criticada. O motivo está nas incertezas que foram acrescentadas às já existentes aos agentes econômicos encarregados das decisões de investimento. Isto certamente estendeu por algum tempo a estagnação do Produto Interno Bruto que se verificou durante a década, considerada, por isto, "perdida".
Um aspecto da nova Constituição específico para Pernambuco foi a reincorporação, ao Estado, do então Território Federal de Fernando de Noronha, por meio do artigo 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ("Art. 15. Fica extinto o Território Federal de Fernando de Noronha, sendo sua área reincorporada ao Estado de Pernambuco"). Isto teve como consequência a criação do Território Estadual e a agregação de gestão típica de município ao Governo do Estado. Também com o Distrito Estadual, foi criada legislação pioneira de preservação ambiental para limitar as visitas ao "paraíso ecológico de Fernando de Noronha".
Quanto ao governo estadual, o caráter democrático-popular do governo instalado em primeiro de janeiro de 1987 está sintetizado na introdução do documento "Uma estratégia de desenvolvimento para Pernambuco - prioridades para 1988/1989 (documento para discussão)", de maio de 1988. Diz o documento (p. 3): "O compromisso básico, nascido e fortalecido no pensamento dos atuais dirigentes do Setor Público Estadual, é o de que a participação popular não constitui um mero recurso a ser utilizado na implementação das políticas, mas é parte integrante do próprio exercício de governar".
Especificamente quanto à Secretaria da Fazenda, diz o documento: "Quanto à mobilização de recursos financeiros imprescindíveis à realização dos programas, é necessário implementar mudanças, a curto e médio prazo, no sistema de arrecadação, tanto no sentido de sua modernização como de sua adequação a mutações no processo fiscal-tributário, principalmente por conta das alterações neste segmento inseridas na nova Constituição".
Os dois grandes objetivos do planejamento do governo para os anos 1988 e 1989 foram: atendimento das necessidades básicas da população e fortalecimento da base econômica. O exame das diretrizes e ações relacionados com o segundo objetivo dá a dimensão do desafio, quando se examinam os projetos em andamento atualmente (2010). A primeira diretriz era a implantação de projetos industriais estruturadores, cuja participação no financiamento foi proposto ao BNDES.
Eram eles: a) instalação de laminadora de aços planos; b) unidade produtora de ferro esponja; c) a instalação de uma montadora de automóveis; d) a criação de condições, no Porto de Suape, para instalação de nova refinaria de Petróleo no Nordeste.
Dois marcos distintos definiram o corte do período neste blog: o primeiro - 1988 - se deveu ao meu retorno do curso de doutorado na UNICAMP, com a reassunção das atividades na Secretaria da Fazenda; o segundo - 1995 - por ser o primeiro ano do terceiro governo Arraes, no qual atuei como Secretário Adjunto de Pedro Eugênio. No início de 1996, me afastei do cargo com a saída do Secretário. Por outro lado, 1995 representa o início da "era FHC", em que o vendaval neo-liberal ganhou força no Brasil.
Os destaques do período são, portanto, em termos nacionais: a edição da Constituição Federal de 1988, a discussão sobre a Revisão Constitucional não realizada, a ascensão (março de 1990) e queda (setembro de 1992) do Presidente da República, e a edição dos Planos Econômicos (Verão e Real).
Quanto às transformações nacionais, destaca-se, no plano institucional, a edição da nova Constituição Federal e, como decorrência, das Estaduais e das Leis Orgânicas municipais. É um conjunto enorme de processos de imensa profundidade, o que pode ser evidenciado pelo número de debates que se seguiram, número de questões pendentes de legislação complementar e pelo número de Emendas à Constituição Federal editadas até a data de hoje (outubro de 2010, 22 anos após a sua edição, 66 Emendas aprovadas, além das seis Emendas Constitucionais de Revisão). No que se refere às leis complementares, cite-se o exemplo do Estatuto da Cidade, somente editado em 2001; é a lei que complementa os artigos 182 e 183 e que afetou a gestão urbana, responsabilidade do poder público municipal.
No âmbito estadual e, especificamente, na Secretaria da Fazenda, o que foi considerado "uma pequena alteração" no Sistema Tributário Nacional herdado do governo militar, significou, para os administradores tributários, grandes mudanças no imposto estadual o ICM, transformado no ICMS, com as novas incidências sobre transportes e comunicação.
A aprovação da Constituição Federal incluiu uma meta de fazer uma revisão dela ao fim de cinco anos - 1993. Diante disso, os técnicos da Secretaria de Fazenda enfrentaram, concomitantemente, as tarefas de adaptar a legislação tributária estadual ao novo Sistema Tributário Nacional e de fazer propostas para a Revisão Constitucional.
Do ponto de vista econômico, a decisão da Assembléia Constituinte de estabelecer um horizonte para uma "revisão" foi, com razão, bastante criticada. O motivo está nas incertezas que foram acrescentadas às já existentes aos agentes econômicos encarregados das decisões de investimento. Isto certamente estendeu por algum tempo a estagnação do Produto Interno Bruto que se verificou durante a década, considerada, por isto, "perdida".
Um aspecto da nova Constituição específico para Pernambuco foi a reincorporação, ao Estado, do então Território Federal de Fernando de Noronha, por meio do artigo 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ("Art. 15. Fica extinto o Território Federal de Fernando de Noronha, sendo sua área reincorporada ao Estado de Pernambuco"). Isto teve como consequência a criação do Território Estadual e a agregação de gestão típica de município ao Governo do Estado. Também com o Distrito Estadual, foi criada legislação pioneira de preservação ambiental para limitar as visitas ao "paraíso ecológico de Fernando de Noronha".
Quanto ao governo estadual, o caráter democrático-popular do governo instalado em primeiro de janeiro de 1987 está sintetizado na introdução do documento "Uma estratégia de desenvolvimento para Pernambuco - prioridades para 1988/1989 (documento para discussão)", de maio de 1988. Diz o documento (p. 3): "O compromisso básico, nascido e fortalecido no pensamento dos atuais dirigentes do Setor Público Estadual, é o de que a participação popular não constitui um mero recurso a ser utilizado na implementação das políticas, mas é parte integrante do próprio exercício de governar".
Especificamente quanto à Secretaria da Fazenda, diz o documento: "Quanto à mobilização de recursos financeiros imprescindíveis à realização dos programas, é necessário implementar mudanças, a curto e médio prazo, no sistema de arrecadação, tanto no sentido de sua modernização como de sua adequação a mutações no processo fiscal-tributário, principalmente por conta das alterações neste segmento inseridas na nova Constituição".
Os dois grandes objetivos do planejamento do governo para os anos 1988 e 1989 foram: atendimento das necessidades básicas da população e fortalecimento da base econômica. O exame das diretrizes e ações relacionados com o segundo objetivo dá a dimensão do desafio, quando se examinam os projetos em andamento atualmente (2010). A primeira diretriz era a implantação de projetos industriais estruturadores, cuja participação no financiamento foi proposto ao BNDES.
Eram eles: a) instalação de laminadora de aços planos; b) unidade produtora de ferro esponja; c) a instalação de uma montadora de automóveis; d) a criação de condições, no Porto de Suape, para instalação de nova refinaria de Petróleo no Nordeste.
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