O PROJETO TEUTO-BRASILEIRO
Buscarei neste tópico iniciar o registro de um processo significativo de cooperação havido entre a Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco e repartições fazendárias da então República Federal Alemã. Muitos procedimentos nos órgãos da administração tributária pernambucana foram aperfeiçoados como resultado dessa cooperação.
O tópico, baseado em grande parte na minha experiência, poderá ser ampliado com os comentários de estagiários do projeto nos diversos anos.
A fonte das minhas informações é uma publicação do Instituto de Administração Fazendária - IAF datada de julho de 1992, com tiragem de 120 exemplares: o número 7 da série Estudos e Pesquisas, intitulado "Projeto Teuto-Brasileiro: a experiência de Pernambuco (1982-90)", com 83 páginas.
Na qualidade, então, de Gerente do IAF, escrevi a apresentação do número da série, na qual se lê:
"Ao longo dos anos oitenta, a administração fazendária de Pernambuco viveu uma rica experiência de cooperação técnica internacional por meio do Projeto Teuto-Brasileiro. Essa transferência de tecnologia se deu de várias maneiras: seja com a presença, na Secretaria, durante oito anos, de dois técnicos alemães, propondo e acompanhando a implantação de novos procedimentos; seja por meio da realização, em quase todos os anos, por servidores fazendários, do estágio nas repartições fiscais da Alemanha; seja pela participação, em trabalhos específicos, de peritos daquele País.
...
No momento em que o Instituto de Administração Fazendária - IAF está empenhado em seu principal objetivo - colocar em funcionamento regular a Escola Fazendária - entende de grande importância reunir os principais documentos acerca da experiência com o Projeto Teuto-Brasileiro, divulgando-os, ainda que em edição restrita, por meio da série Estudos e Pesquisas, entre as instituições interessadas no aperfeiçoamento da administração fazendária".
Os técnicos alemães que estiveram no Brasil durante longos anos do projeto foram: Wolfgang Gebhardt e Peter Klenk. A Sociedade Alemã de Cooperação Técnica - GTZ (na sigla em alemão) participava do projeto, em atividades de acompanhamento, por meio de inspeções a cada dois anos.
Em nota, após a apresentação do número da série, há o seguinte registro:
"A seleção, organização e revisão dos textos foram feitas por Eneida Orenstein Ende e Ivo Pedrosa (estagiários do Projeto Teuto-Brasileiro de 1990). Na edição final, a equipe contou com a colaboração de Raymundo Nonato Serrano de Andrade (estagiário de 1986)".
A publicação contém, além da apresentação (I), os seguintes capítulos:
II - Cooperação técnica teuto-brasileira - a experiência na Secretaria da Fazenda (elaborado por Antônio Almeida Lima, gerente do Projeto pelo período de sete anos, do segundo ao último ano de sua execução)
III - Relatórios de estágios realizados, na Alemanha, por técnicos de Pernambuco
IV - Documentos elaborados por técnicos no âmbito do projeto teuto-brasileiro
V - Anexos:
1. relação de estudos no âmbito do Projeto Teuto-Brasileiro, no Estado de Pernambuco
2. Relação dos servidores da Secretaria da Fazenda de Pernambuco que realizaram estágio na República Federal da Alemanha.
Transcrevo a seguir o anexo 2:
Ademir Cândido da Costa (1989)
Alcire Ubaitá Lopes (1986)
Antônio Almeida Lima (1990)
Djalma Estevam Dias (1988)
Eli Alves de Oliveira (1987)
Elízia Maria Romão Dias (1987)
Eneida Orenstein Ende (1990)
Ivo Vasconcelos Pedrosa (1990)
João Alderney Pires (1988)
João Flávio de Lima (1985)
José Alencar de Araújo (1986)
José Alencar Tavares Albuquerque Filho (1989)
José da Cruz Lima Júnior (1987)
Luiz Lustosa Roriz Caribé (1990)
Margarida Maria Alencar Barros (1988)
Maria do Carmo Martins (1989)
Mauro Albuquerque Cunha (1990)
Ormindo Barros de Azevedo (1990)
Paulo Ferreira de Andrade (1986)
Raymundo Nonato Serrano de Andrade (1986)
Vital Correia de Araújo (1987).
Edifício da Secretaria da Fazenda
segunda-feira, 6 de dezembro de 2010
domingo, 14 de novembro de 2010
1988 - 1995 - Pessoas, atividades técnicas desenvolvidas e conflitos de interesses
1988 e 1989
Transcrevo a seguir, acerca desse período, uma nota escrita por mim em 4 de setembro de 1989 e dirigida aos colegas da DGR, diretores e assessores.
Transcrevo a seguir, acerca desse período, uma nota escrita por mim em 4 de setembro de 1989 e dirigida aos colegas da DGR, diretores e assessores.
A ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA ESTADUAL - 1988: DISCUSSÃO; 1989: MUDANÇAS
Aos colegas dirigentes da DGR
Neste início de setembro, em que a DGR está em pleno processo de implantação da reforma administrativa, achei interessante registrar, para reflexão diante dos próximos desafios, as atividades principais da atual equipe dirigente a partir de 1988.
Minha experiência à frente da DGR, a partir do momento em que Tânia Bacelar assumiu a Secretaria da Fazenda (fevereiro de 1988), apresentou-se rica e merecedora de alguns registros, que procuro fazer nestas notas. A razão para isto está em circunstâncias especiais: a reforma constitucional, compreendendo uma reforma tributária; a reforma administrativa estadual, com os enormes desafios representados por questões profundas que afetam a qualidade do serviço público; as dificuldades da economia e as restrições financeiras do setor público em geral, e do estadual em particular, levando a se trabalhar sob grandes pressões, decorrentes das carências de pessoal e material.
As reuniões com diretores e assessores da DGR
Particularmente, achei muito importante a experiência, vivida em 1988, de intensas discussões, com todos os diretores, coordenadores e assessores da DGR, sobre as principais questões do órgão; experiência com a qual se evitam erros na tomada de decisões. Isto não significa que não erramos nem que a responsabilidade de quem decide diminui.
O relacionamento com as Associações e com o SINDIFISCO
Um aspecto importante da experiência vivida a partir de 1988 foi o relacionamento com os dirigentes das Associações das classes fazendárias e, mais recentemente, com o SINDIFISCO. Tratou-se de estabelecer um clima de respeito em que se procurou criar condições para uma discussão dos problemas em que são confrontadas as duas diferentes visões: de um lado, a dos servidores, por meio de seus representantes, voltada para as suas necessidades de crescimento profissional; de outro lado, a visão da direção da Fazenda, com a responsabilidade de colocar o funcionamento dos órgãos fazendários a serviço dos objetivos do governo, formulados, por sua vez, de modo a atender as necessidades da maioria dos pernambucanos. (A esse respeito, achei interessantes as reflexões do filosofo Giannotti constantes do artigo cuja cópia vai anexa).
O relacionamento com as entidades representativas dos servidores tem se efetivado não somente em contatos com os Presidentes de Associação e Sindicato, de forma isolada e eventual, mas também em reuniões com todos os representantes para discutir aspectos de interesse especial dos servidores, Exemplos desse último tipo foram as várias reuniões para avaliar a alteração feita, em 1988, na Gratificação de Produtividade Fiscal, seja a sua reformulação seja a avaliação de sua aplicação; mencione-se, também, a reunião, realizada em 7.12.88, para discutir o regulamento do remanejamento do pessoal fazendário.
A DGR e o Sistema Interno de Planejamento da SEFAZ
Uma experiência rica consistiu em a DGR participar do processo de planejamento, através de diversos tipos de eventos: reuniões para a formulação de estratégias, treinamentos, elaboração da "Programação de ações para o período maio-junho de 1988", elaboração da "Programação de Projetos - agosto a dezembro de 1988", elaboração da "Programação Operacional - 1el semestre de 1989"; a partir de abril de 1989, a execução do processo de monitoração das atividades e projetos constantes da programação operacional de 1989; e, em julho, a elaboração do Plano Normativo e Estratégico e da Programação Operacional do 20 semestre.
A reforma administrativa da DGR
Uma reflexão sobre o processo de reforma administrativa da DGR exigiria, a meu ver, a abordagem de um amplo espectro de temas, em profundidade não compatível com a dimensão destas notas, que poderiam ser resumidos no seguinte quadro das principais questões que afetam o funcionamento da DGR:
a) a quantidade e a qualidade do pessoal, fazendário e não fazendário, bem como os fatores que influem em sua motivação (remuneração, promoção, condições de trabalho, critérios de localização, ressarcimento de custos de transporte e estadia e compensação por localização mais desfavorável);
b) a quantidade e a qualidade das instalações e dos equipamentos, que deveriam ser compatíveis com os serviços solicitados pelos contribuintes ou exigidos pela responsabilidade da fiscalização (esse aspecto, sob certo sentido, está abrangido pelas "condições de trabalho", do item relativo ao quadro de pessoal);
c) a organização administrativa, compreendendo: a distribuição das funções pelos órgãos, a relação entre as funções/órgãos e o espaço estadual (a regionalização da administração tributária) e a distribuição do poder de decidir, de modo a tornar mais eficiente o atendimento ao contribuinte;
d) os sistemas de informação e seu uso estratégico, tático e operacional; o acesso às informações do SIAT e sua atualização, por meio da disseminação de terminais de teleprocessamento.
- A reforma administrativa em 1988
A reforma administrativa, de acordo com o projeto de lei de 2/5/88, previa a adoção de medidas em três estágios: o primeiro estágio, até meados de 1988; o segundo estágio, no segundo semestre de 1988; e o terceiro estágio em 1989.
A "arrecadação dos recursos", pelo que a Secretaria da Fazenda é o principal responsável, constituía um dos sete sistemas-meio do conjunto de 25 sistemas, segundo o projeto da reforma. No primeiro e segundo estágios, com relação a esse sistema, a mensagem que encaminhou o projeto de lei destacou:
- elaboração, em caráter emergencial, de um plano estratégico para modernizar o sistema;
- adequação das normas tributárias à nova Constituição;
- melhoria do relacionamento com os contribuintes por meio da
restauração do Departamento de Orientação ao Contribuinte;
- concentração da ação da Fazenda nos maiores contribuintes.
Os projetos da DGR, no primeiro semestre de 1988, relacionado com a reforma administrativa, foram agrupados nas seguintes áreas:
1. informática;
2. organização administrativa;
3. planejamento fiscal;
Quanto à área de informática, o principal objetivo foi consolidar o Sistema de Informações da Administração Tributaria - SIAT, podendo-se destacar, neste sentido: um novo sistema de controle de débitos fiscais; instalação de terminais de vídeo e impressoras no edifício-sede e, prioritariamente, nos departamentos regionais; e a revalidação dos dados cadastrais (ação prejudicada pela carência de programadores para alterar o SFCO (Sistema de Cadastro) visando à atualização do cadastro por meio da fiscalização).
No que se refere à organização administrativa, a DGR participou dos trabalhos do Grupo Especial da Reforma Administrativa, criado pela Secretaria da Fazenda, e elaborou proposta de nova
estrutura organizacional por meio de grupo interno da Diretoria.
Na área do planejamento fiscal, o DEPLAF elaborou o "Projeto Fronteiras" e o "Projeto de Fiscalização de Estabelecimentos", este último contemplando os subprojetos de fiscalização de grandes empresas e de fiscalização de pequenas e médias empresas.
No segundo semestre desenvolveu-se o trabalho do Grupo Especial da Reforma Administrativa e, no âmbito da DGR, do grupo de trabalho que formulou proposta sobre a estrutura organizacional.
- A reforma administrativa da DGR em 1989
Em março e abril o Conselho Diretor retomou a discussão das propostas de reforma administrativa da Secretaria da Fazenda, iniciadas em dezembro de 1988 e interrompidas em razão da questão do "Código Tributário" na Assembléia Legislativa. Em reunião do dia dois de marco solicitou de cada Diretoria, no prazo de 15 dias, pronunciamento sobre as propostas técnicas existentes.
No caso da DGR, promoveu-se, no dia 13 de marco, discussão sobre as duas propostas de estrutura organizacional existentes, a do GERA e a do grupo interno da DGR.
A partir dessas propostas e dos diagnósticos sobre as experiências de centralização e descentralização da administração tributária, foi colocada em discussão uma proposta-síntese, com as seguintes características:
- níveis hierárquicos de Diretoria, Diretoria Adjunta, Departamento e Coordenadoria;
- dois grandes grupamentos de funções controle e fiscalização, tal como constantes das propostas existentes;
- subordinação dos departamentos regionais às diretorias adjuntas, de acordo com a natureza das questões a serem tratadas pelos diretores desses departamentos;
- divisão do Estado em cinco regiões administrativas.
A continuidade do processo de reforma da DGR
O decreto que modificou a estrutura da DGR transferiu para a Secretaria da Fazenda o poder de consolidar muitos aspectos da reforma que são hoje os grandes desafios dos que fazem a DGR:
- a implementação dos demais aspectos da reforma tributária e a consolidação das normas regulamentares aprovadas até agora;
- a definição do Sistema de Fiscalização; a elaboração do Plano Anual Global de Fiscalização; a definição da estrutura da Diretoria de Fiscalização Tributária; o funcionamento do Grupo Executivo de Planejamento Fiscal;
- a elaboração do Plano Anual Global de Administração da Receita; a manualização dos procedimentos da DGR;
- a instalação dos Postos de Atendimento ao Contribuinte, no BANDEPE;
- a implantação das quatro Agências da Receita Estadual no Recife;
- a revitalização das ARE's;
- a definição da estrutura do II DRR;
- etc., etc., etc.
Recife, 4 de setembro de 1989.
Ivo V. Pedrosa
RELAÇÃO DOS DIRETORES E ASSESSORES DA DIRETORIA GERAL DA RECEITA EM 1988-1989
ADEMIR CANDIDO DA COSTA
ÂNGELA MOREIRA CARNEIRO CUNHA
ARGENÔ FREIRE BRASILINO
CARLOS FERNANDES MALTA
CÍCERO BARBOSA DA SILVA FILHO
ELI ALVES DE OLIVEIRA
ELIANE MORAIS ARARIPE
GERALDO GALINDO
JOAQUIM CASTRO
JOSE ALBERTO CAVALCANTI CURSINO
JOSE ALENCAR TAVARES DE ALBUQUERQUE FILHO
JOSÉ CARLOS WANDERLEI MESQUITA
JOSÉ DA CRUZ LIMA JUNIOR
JOSE FLORÊNCIO COELHO FILHO
JOSÉ IRAN GAMA DE ARAUJO
JOSÉ PEDRO BENITES
JOSIVALTER SOARES DE BARROS
LUIZ ALBERTO FREIRE WOLMER
LUIZ ANTONIO DE SOUZA NETO
LUIZ LUSTOSA RORIZ CARIBÉ
MARIA LAISE RESENDE
MILTON GEORGE DA SILVA RAMOS
NIVEA BEZERRA CAVALCANTI BOECKMANN
ORMINDO BARROS DE AZEVEDO
RAQUEL ROFFE DE VASCONCELOS
VITAL CORREA DE ARAUJO
sexta-feira, 29 de outubro de 2010
1988 – 1995 – Pessoas, atividades técnicas desenvolvidas e conflitos de interesses
A participação da SEFAZ-PE na discussão sobre a Reforma Tributária
(Este tópico reproduz matéria que preparei e foi publicada no sítio da Secretaria da Fazenda na internet em 1997)
O Conselho de Política Tributária - CPT, da Secretaria da Fazenda, criou no mês de abril de 1997 o Grupo de Acompanhamento da Reforma Tributária - GART. O Grupo privilegiou, inicialmente, o reexame das propostas de alteração da Constituição Federal feitas pela Secretaria após o encaminhamento, pelo Poder Executivo Federal, em 23 de agosto de 1995, da Proposta de Emenda à Constituição PEC nº 175/95.
Com o objetivo de subsidiar o posicionamento do Estado diante dos debates em torno da Reforma Tributária, o Grupo analisou sistematicamente as propostas em debate e apontou suas repercussões na receita do Estado em caso de aprovação.
O Grupo é integrado por doze membros (da Diretoria Técnica de Coordenação, da Diretoria de Administração Tributária, da Assessoria Jurídica da Fazenda e do Instituto de Administração Fazendária - IAF, sob a coordenação do representante desse Instituto).
A seguir são listados alguns dos trabalhos, de membros do grupo, publicados na série “Estudos e Pesquisas” do IAF acerca de propostas de reforma do Sistema Tributário Nacional
Estudos e Pesquisas, Recife, nº 5, p. 34-57, janeiro 1992.
A REFORMA FISCAL DO PONTO DE VISTA DOS ESTADOS
Esse volume contempla:
1. A reforma tributária de 1988 - antecedentes
2. O significado da reforma tributária de 1988
3. Propostas para a reforma fiscal
3.1. Propostas relativas à distribuição das rendas públicas
3.1.1. Em nível da Constituição Federal
3.1.2. Em nível da legislação infraconstitucional
4. Propostas relativas ao combate à sonegação
5. Conclusão
Estudos e Pesquisas, Recife, nº 9, p. 1-62, setembro 1993
Este número reúne quatro textos, de membros do GART, acerca de questões relacionadas com o tema do federalismo fiscal. Foram apresentados em uma Sessão de Comunicação Coordenada da 45ª Reunião Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC), realizada em Recife em julho de 1993:
1. DESIGUALDADES REGIONAIS E DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS PÚBLICAS NO BRASIL - Márcio Bartolomeu Alves Silva
2. HARMONIZAÇÃO TRIBUTÁRIA COMO MECANISMO DE INTEGRAÇÃO: UMA ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA - Antônio Almeida Lima
3. A PROGRESSIVIDADE NA TRIBUTAÇÃO ESTADUAL: LIMITES E POSSIBILIDADES - Eli Alves de Oliveira
4. TRIBUTAÇÃO DO VALOR AGREGADO NO BRASIL VIA ICMS: FEDERALISMO E COMPETITIVIDADE INTERREGIONAL - Ivo Vasconcelos Pedrosa
Estudos e Pesquisas, Recife, n. 13, p. 1-125, novembro 1994
REFORMA TRIBUTÁRIA: ESTUDOS E PROPOSTAS.
Esse volume reúne os seguintes trabalhos sobre a Reforma Tributária:
1. ESTUDOS SOBRE REFORMA TRIBUTÁRIA NA SECRETARIA DA FAZENDA DE PERNAMBUCO - Ivo V. Pedrosa
2. PRINCÍPIOS GERAIS E ESPECÍFICOS PARA A REFORMA TRIBUTÁRIA - Luiz Lustosa Roriz Caribé
3. O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO ATUAL E AS PRINCIPAIS PROPOSTAS DE REFORMA TRIBUTÁRIA EM DISCUSSÃO NO PROCESSO REVISIONAL - Eli Alves de Oliveira
4. AS PROPOSTAS DE ALTERAÇÃO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO CONSTITUCIONAL DEFENDIDAS POR PERNAMBUCO - Eneida Orenstein Ende
5. Relatórios das reuniões havidas com técnicos das Secretarias de Fazenda do Nordeste no ano de 1992
6. OPERAÇÕES INTERESTADUAIS TRIBUTADAS PELO ICMS NO BRASIL - 1991 - Instituto de Administração Fazendária - IAF
7. QUANTIFICAÇÃO DO IMPACTO FINANCEIRO DAS PROPOSTAS DE MUDANÇAS NO ICMS, IPI E TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS - Grupo de Trabalho da COTEPE/ICMS
(Esses textos do número 13 estão disponíveis em www.nupesp.org/arquivos/1994_Estudos_sobre_a_reforma_tributaria.doc)
domingo, 24 de outubro de 2010
1988 - 1995 - Pessoas, atividades técnicas desenvolvidas e conflitos de interesses
Conflitos relacionados com práticas de fiscalização e seu planejamento
Os procedimentos adotados na atividade fiscal individual e o próprio planejamento dessa atividade para setores de atividade e áreas geográficas, em determinados momentos, se tornaram motivos de conflitos. No extremo das divergências, estava em jogo a prática de corrução, seja abertamente comprovada a partir de denúncias, seja decorrente de suspeitas que, por falta de investigação, não chegava a ser comprovada e se resumia a gerar boatos.
Em novembro de 1991, dois servidores do quadro fazendário, com larga experiência, inclusive de direção, subscreveram documento de dez páginas que revelam um clima de muitos conflitos na área da administração tributária. O documento, estruturados em tópicos e subtópicos, com introdução e conclusão, começa registrando a grande rotatividade de dirigentes no órgão setorial mais importante - o I Departamento Regional da Receita, o da Capital - que teria tido, segundo o documento, 10 dirigentes num período de 10 anos. A substituição estaria ocorrendo naquele mês de novembro de 1991.
Essa rotatividade é, de imediato, sem explicação dos autores, responsabilizada pela "falta de respeito às autoridades constituídas, o descumprimento das obrigações funcionais e a prática frequente de deslavadas mentiras". A substituição teria sido motivada pelo fato de o administrador que saía ter contrariado os interesses de "grupo da rua Imperial, sede da repartição, sempre pronto a reagir às reformas que impliquem em seriedade, eficiência, disciplina e sobretudo TRABALHO".
As medidas geradoras do conflito se voltavam para desarticular uma "Comissão de Processos", "uma equipe fiscal com a finalidade exclusiva de informar processos ... . Era constituída, com raras exceções, por Auditores rebeldes, cansados, decanos políticos militantes, e a grande maioria contava com mais de 35 anos de serviços prestados". Um registro grave: "Alguns desses Auditores detinham em seu poder mais de 20 processos, muitos deles com até quatro anos, sem qualquer movimentação e alguns alusivos a contraditório de autos de infração, quando o prazo estipulado pela lei, para a informação fiscal, é de apenas 15 dias. As reclamações por parte dos contribuintes eram frequentes e a imagem da classe de Auditores e Administração como um todo estava comprometida, principalmente, quando os `boatos` circulavam pelos corredores e nos chegavam ao Gabinete, de que havia uma tabela para as informações processuais. O preço variava conforme a complexidade da informação...". "Com a anuência dos superiores hierárquicos, resolvemos extinguir a referida equipe... . Os processos foram redistribuídos e os Auditores escalados para participar de Ação Fiscal Programada, como os demais colegas".
Os problemas se extenderam além da dissolução dessa Comissão de Processos. A distribuição das tarefas de agosto provocou diversas reações. Os auditores receberam tarefas relacionadas com duas atividades econõmicas (mercadinhos e materiais de contrução). "Uns reclamavam da tarefa alegando não entenderem de máquinas registradoras ...; outros diziam que as firmas escaladas eram de pequeno porte (nota: isto exigia maior quantidade de trabalho para atingir os valores de créditos tributários estabelecidos pela tabela de remuneração); alguns alegavam, ainda, que a formação das equipes tinha como objetivo "fiscalizar o fiscal".
Percebem-se conflitos com os auditores quanto ao tipo e ao volume do trabalho exigido pela direção do Departamento. As alegações dos que se consideravam prejudicados são contraditadas no documento. Havia os "que se declaravam incapazes de fiscalizar uma grande loja de departamentos; outros argumentavam que empresa de grande porte não sonega; houve quem sugerisse publicamente uma ´programação livre´, como nos velhos tempos, em que o Auditor escolhia a empresa a ser fiscalizada, sem controle, sem acompanhamento...".
Dois parágrafos são significativos, em razão da natureza do problema e do longo tempo a que a observação se refere:
"Vale ressaltar que desde 1979 se tenta implantar uma ação fiscal sistematizada, subsidiada, dirigida, com análise e acompanhamento dos resultados. Infelizmente, é uma das ações da Secretaria da Fazenda que sempre sofre resistência. Essa reação é sintomática ... (Nota: essas reticências não significam omissão, neste blog, de parte do texto original; foi colocada pelos autores do documente para insinuar objetivos escusos). Com o funcionamento do DEPLAF, pensou-se haver consolidado o planejamento fiscal; no entanto, com a penúltima reforma estrutural tudo retornou ao seu marco inicial. De projetos e programas existentes à época, tem-se apenas uma vaga lembrança".
O DEPLAF mencionado era o Departamento de Planejamento Fiscal criado em 1988 para centralizar o planejamento e a avaliação fiscal. Sua estruturação contou com a colaboração do Projeto Teuto-Brasileiro, uma missão de cooperação internacional alemã. Não foi explicitada qual tenha sido "a penúltima reforma estrutural" referida no documento.
A distribuição de tarefas cuja realização implicasse o Auditor permanecer "interno" também era motivo de muita reação, pois "Membros (do grupo) há que exercem outras atividades até mesmo contrárias aos interesses da SEFAZ e cujo horário de exercício dessas atividades se incompatibiliza com o da repartição. ... Uns são cotistas de empresa, outros, mais fazendeiros que fazendários, uns consultores de empresas, outros advogados disfarçados".
Os procedimentos adotados na atividade fiscal individual e o próprio planejamento dessa atividade para setores de atividade e áreas geográficas, em determinados momentos, se tornaram motivos de conflitos. No extremo das divergências, estava em jogo a prática de corrução, seja abertamente comprovada a partir de denúncias, seja decorrente de suspeitas que, por falta de investigação, não chegava a ser comprovada e se resumia a gerar boatos.
Em novembro de 1991, dois servidores do quadro fazendário, com larga experiência, inclusive de direção, subscreveram documento de dez páginas que revelam um clima de muitos conflitos na área da administração tributária. O documento, estruturados em tópicos e subtópicos, com introdução e conclusão, começa registrando a grande rotatividade de dirigentes no órgão setorial mais importante - o I Departamento Regional da Receita, o da Capital - que teria tido, segundo o documento, 10 dirigentes num período de 10 anos. A substituição estaria ocorrendo naquele mês de novembro de 1991.
Essa rotatividade é, de imediato, sem explicação dos autores, responsabilizada pela "falta de respeito às autoridades constituídas, o descumprimento das obrigações funcionais e a prática frequente de deslavadas mentiras". A substituição teria sido motivada pelo fato de o administrador que saía ter contrariado os interesses de "grupo da rua Imperial, sede da repartição, sempre pronto a reagir às reformas que impliquem em seriedade, eficiência, disciplina e sobretudo TRABALHO".
As medidas geradoras do conflito se voltavam para desarticular uma "Comissão de Processos", "uma equipe fiscal com a finalidade exclusiva de informar processos ... . Era constituída, com raras exceções, por Auditores rebeldes, cansados, decanos políticos militantes, e a grande maioria contava com mais de 35 anos de serviços prestados". Um registro grave: "Alguns desses Auditores detinham em seu poder mais de 20 processos, muitos deles com até quatro anos, sem qualquer movimentação e alguns alusivos a contraditório de autos de infração, quando o prazo estipulado pela lei, para a informação fiscal, é de apenas 15 dias. As reclamações por parte dos contribuintes eram frequentes e a imagem da classe de Auditores e Administração como um todo estava comprometida, principalmente, quando os `boatos` circulavam pelos corredores e nos chegavam ao Gabinete, de que havia uma tabela para as informações processuais. O preço variava conforme a complexidade da informação...". "Com a anuência dos superiores hierárquicos, resolvemos extinguir a referida equipe... . Os processos foram redistribuídos e os Auditores escalados para participar de Ação Fiscal Programada, como os demais colegas".
Os problemas se extenderam além da dissolução dessa Comissão de Processos. A distribuição das tarefas de agosto provocou diversas reações. Os auditores receberam tarefas relacionadas com duas atividades econõmicas (mercadinhos e materiais de contrução). "Uns reclamavam da tarefa alegando não entenderem de máquinas registradoras ...; outros diziam que as firmas escaladas eram de pequeno porte (nota: isto exigia maior quantidade de trabalho para atingir os valores de créditos tributários estabelecidos pela tabela de remuneração); alguns alegavam, ainda, que a formação das equipes tinha como objetivo "fiscalizar o fiscal".
Percebem-se conflitos com os auditores quanto ao tipo e ao volume do trabalho exigido pela direção do Departamento. As alegações dos que se consideravam prejudicados são contraditadas no documento. Havia os "que se declaravam incapazes de fiscalizar uma grande loja de departamentos; outros argumentavam que empresa de grande porte não sonega; houve quem sugerisse publicamente uma ´programação livre´, como nos velhos tempos, em que o Auditor escolhia a empresa a ser fiscalizada, sem controle, sem acompanhamento...".
Dois parágrafos são significativos, em razão da natureza do problema e do longo tempo a que a observação se refere:
"Vale ressaltar que desde 1979 se tenta implantar uma ação fiscal sistematizada, subsidiada, dirigida, com análise e acompanhamento dos resultados. Infelizmente, é uma das ações da Secretaria da Fazenda que sempre sofre resistência. Essa reação é sintomática ... (Nota: essas reticências não significam omissão, neste blog, de parte do texto original; foi colocada pelos autores do documente para insinuar objetivos escusos). Com o funcionamento do DEPLAF, pensou-se haver consolidado o planejamento fiscal; no entanto, com a penúltima reforma estrutural tudo retornou ao seu marco inicial. De projetos e programas existentes à época, tem-se apenas uma vaga lembrança".
O DEPLAF mencionado era o Departamento de Planejamento Fiscal criado em 1988 para centralizar o planejamento e a avaliação fiscal. Sua estruturação contou com a colaboração do Projeto Teuto-Brasileiro, uma missão de cooperação internacional alemã. Não foi explicitada qual tenha sido "a penúltima reforma estrutural" referida no documento.
A distribuição de tarefas cuja realização implicasse o Auditor permanecer "interno" também era motivo de muita reação, pois "Membros (do grupo) há que exercem outras atividades até mesmo contrárias aos interesses da SEFAZ e cujo horário de exercício dessas atividades se incompatibiliza com o da repartição. ... Uns são cotistas de empresa, outros, mais fazendeiros que fazendários, uns consultores de empresas, outros advogados disfarçados".
1988 - 1995 - Contexto político-econômico (2)
Além das características marcantes do período, já apresentadas na postagem anterior, outros aspectos são destacáveis nesses anos:
a) a retomada, pela direita, do Governo do Estado, em março de 1991, com a eleição de Joaquim Francisco de Freitas Cavalcanti para Governador;
b) a manutenção da instabilidade econômica, mesmo com a adoção de "planos econômicos", os conhecidos pacotes de medidas, muitas heterodoxas e algumas, como o "confisco da poupança", consideradas violadoras de direitos constitucionais básicos;
c) a exacerbação da corrução no Governo Federal, a ponto de provocar movimento popular em favor do impeachment do Presidente, afinal obtido em setembro de 1992;
d) a volta de Arraes ao Governo do Estado, mas com duas grandes fontes de dificuldades: por um lado, graves desequilíbrios nas finanças do Estado, de várias origens, entre elas, aumentos salariais exagerados concedidos pelo Governo anterior e alterações nas receitas públicas em razão do Plano Real.
Márcio Bartolomeu Alves Silva, Chefe da Assessoria Econômico-Financeira no segundo Governo Arraes, em seu exaustivo estudo, publicado no número 1 (dezembro de 1997), do vol. 1 da revista Tributação & Desenvolvimento (páginas 10 a 48), intitulado "Federalismo e crise fiscal no Brasil: o caso de Pernambuco"
(disponivel em http://www.sefaz.pe.gov.br/flexpub/versao1/filesdirectory/sessions568.pdf), afirma: "Essa receita (a orçamentária) evidencia a dimensão da crise fiscal e financeira estadual. A receita orçamentária de 1987 é superior em 14% à receita orçamentária de 1994" (p. 30) e "Não fosse a inflação, que contribuiu para o financiamento da ação estatal no período que vai de 1989 até 1994, ano de implementação do Plano Real, a crise financeira dos Estados teria sido mais grave ainda. Esta contribuição decorreu do fato de que os valores do ICMS, a partir de 1990, passaram a ser corrigidos mensalmente, enquanto os salários eram corrigidos em períodos variáveis, a depender do desempenho das receitas e de decisão do governo" (p. 32). Com relação ao ano de início do terceiro governo Arraes - 1995 - a análise mostra a dimensão da crise financeira: a receita orçamentária de Pernambuco, em valores deflacionados, se tomada como 100 no ano de 1987, alcançou os índices 82, 86 e 93, nos anos 1993, 1994 e 1995, respectivamente. Ou seja, em 1995, a receita orçamentária ainda era menor que a de 1987, quando a inflação voltou após o Plano Cruzado. Com relação à mudança havida em 1996, após a saída de Pedro Eugênio, observem-se os índices da receita orçamentária e, especialmente, o das operações de crédito, principal determinante da elevação da receita orçamentária: 132 para o total da receita e 245 para as operações de crédito (cerca de duas vezes e meia as realizadas em 1987).
O Plano Real havia sido iniciado com a publicação da Medida Provisória nº 434, publicada em 27 de fevereiro de 1994, pelo Presidente da República Itamar Franco. A MP instituiu a Unidade Real de Valor (URV), mecanismo para desindexação da economia, objetivo principal do Plano. Os impactos econômicos do Plano Real demoraram a ser conhecidos. Fábio Giambiagi, analista econômico da economia brasileira durante muito tempo, em seu trabalho "Dezessete Anos de Política Fiscal no Brasil: 1991-2007" comenta: "Mesmo sem recuar tanto no tempo, ainda em julho de 1995, um ano depois do Plano Real, as autoridades não tinham idéia do que estava em curso em matéria fiscal naquele ano. Esse conhecimento só veio a ocorrer no mês de agosto, quando foram divulgadas as contas com o acumulado do resultado até maio, mostrando uma deterioração fiscal aguda em relação a 1994" (p. 12). (Texto para Discussão, do IPEA, disponível em
http://www.ipea.gov.br/082/08201008.jsp?ttCD_CHAVE=2859).
Os efeitos sobre as contas públicas, referidos pelo autor, decorrentes do controle da hiperinflação, ocorrido com o Plano Real, adicionam explicações, às fornecidas por Márcio Bartolomeu, às dificuldades financeiras do terceiro Governo Arraes: "nos primeiros anos da década de 1990, houve um esforço fiscal de geração de resultados primários de certa relevância, favorecidos pelo contexto de alta inflação, que permitia aos governantes acomodar as pressões por mais gasto, deixando-as serem depois parcialmente corroídas pela inflação. Em 1995, o mecanismo se exauriu e as falências no controle do gasto se fizeram notar com toda a sua intensidade, gerando resultados primários inclusive negativos em algumas oportunidades" (p. 13). O resultado primário (diferença entre receitas e despesas, exceto juros) dos Estados e Municípios somente passou a ser conhecido separadamente, nas estatísticas financeiras do País, a partir de 1997. Em 1993 e 1994, esse resultado, como percentagem do PIB, foi positivo em 0,62 e 0,77, respectivamente. De 1995 a 1998, o indicador foi negativo: –0,16; –0,50; –0,67; e –0,17. Essa é uma evidência do período difícil para as finanças após a estabilização monetária.
Giambiagi refere-se à questão dos aumentos de salários, apesar de mencionar "muitos governadores empossados em 1995" (p.28): "aceitaram demandas de aumentos generosos do funcionalismo, sem perceber que a corrosão real que os salários teriam que sofrer depois demoraria anos, em um regime de inflação baixa, para fazer os salários reais retornarem a um patamar mais realista. Isso contrastava fortemente com o que acontecia na época de alta inflação, quando aumentos nominais altos eram rapidamente compensados pela elevação dos preços". Esse aspecto é significativo no caso de Pernambuco, tendo em vista observações no
sentido de terem ocorrido aumentos exagerados de salários nos últimos meses do governo anterior (Joaquim Francisco de Freitas Cavalcanti).
Do ponto de vista da Secretaria da Fazenda, uma síntese do contexto político precisa subdividir esse período em vários subperíodos.
1987 - primeiro ano de um governo marcado pelo retorno de um mandatário cujo trabalho foi interrompido pelo golpe militar. Por outro lado, um governo estadual a se firmar numa república em processo de redemocratização, em plena discussão de uma nova Constituição. O Governo Federal comandado por um presidente que, além de eleito indiretamente como vice, foi surpreendido, juntamente com toda a Nação, pela possibilidade real de governar, ou tentar evitar a ingovernabilidade. No âmbito interno da Secretaria, um grande conjunto de reivindicações de classe, não passíveis de atendimento no curto prazo, fragilizou a gestão e levou à saída do Secretário Flávio Lira.
1988 - 1990 (abril, mês em que Arraes se desincompatibilizou para se candidatar a Deputado Federal, tendo assumido seu Vice, Carlos Wilson Campos) - os destaques desse período, como mencionado anteriormente, foi a edição das Constituições Federal e Estadual, respectivamente. No campo tributário, preparação de leis contendo muitas alterações em relação ao sistema anterior e com um prazo curto para sua preparação e aprovação. Do ponto de vista organizacional, muitos esforços para aperfeiçoar os sistemas operacionais e, principalmente, o atendimento aos contribuintes; foi um período de descentralização na área das Agências da Receita Estadual (AREs) e fortalecimento de Departamentos Regionais e "Agências Pólo". Nesse Período, além de Tânia Bacelar, também esteve como Secretário da Fazenda Pedro Eugênio, então Secretário de Planejamento, por um período de licença para tratamento de saúde de Tânia. Essa passagem pela Secretaria viria a ser uma iniciação para sua gestão, em 1995, no terceiro Governo Arraes.
1990 (abril) - 1991 (março) - esse foi o período do Governo Carlos Wilson, eleito vice-governador de Arraes e cujo irmão, Wilson Campos Júnior, foi o Secretário da Fazenda. Diferentemente dos Planos Anuais Globais publicados em 1990 e mencionados em postagem anterior, em que se pôde registrar neste blog toda a equipe engajada, o Relatório de Atividades - Quatriênio: 1987-1991, datado de março de 1991, não contém nenhum nome.
1991 (março) - 1991 (dezembro) - nesses primeiros meses do Governo Joaquim Francisco o Secretário da Fazenda foi Heraldo Borborema Henriques.
1991 (dezembro) - 1994 (dezembro) - após a saída de Heraldo Borborema, e até o final do Governo, três Secretários passaram pela Secretaria. Inicialmente, foi Gustavo Krause Gonçalves Sobrinho que, pela segunda vez, assumiu a Secretaria da Fazenda, o que havia feito anteriormente, nos anos setenta, no Governo Moura Cavalcanti. Um marco desse período foi a realização de concursos públicos para cargos fazendários, o que não ocorria desde 1981, depois de aprovação de Lei sobre o Plano de Cargos, Carreiras e Vencimento (PCCV), e a atuação do Instituto de Administração Fazendária (IAF) em amplo programa de treinamento para centenas de servidores que eram admitidos a partir do concurso. O programa será objeto de detalhamento posteriormente. Após Gustavo Krause, foram Secretários: Luiz Otávio de Melo Cavalcanti, que também havia sido Secretário anteriormente, na primeira metade dos anos oitenta, no Governo Roberto
Magalhães; e Admaldo Matos de Assis.
1995 - 1996 (janeiro) - Arraes assumiu seu terceiro governo e Pedro Eugênio Toledo Cabral foi o Secretário da Fazenda; eu fui seu Secretário Adjunto. Como mostrado no início desta postagem, os efeitos do Plano Real sobre as finanças públicas se fizeram sentir muito fortemente e as demandas salariais, especialmente na Secretaria da Fazenda, representaram uma constante ao longo do período. Com a saída de Pedro Eugênio, em janeiro de 2006, assumiu Eduardo Campos, então Secretário da Casa Civil.
a) a retomada, pela direita, do Governo do Estado, em março de 1991, com a eleição de Joaquim Francisco de Freitas Cavalcanti para Governador;
b) a manutenção da instabilidade econômica, mesmo com a adoção de "planos econômicos", os conhecidos pacotes de medidas, muitas heterodoxas e algumas, como o "confisco da poupança", consideradas violadoras de direitos constitucionais básicos;
c) a exacerbação da corrução no Governo Federal, a ponto de provocar movimento popular em favor do impeachment do Presidente, afinal obtido em setembro de 1992;
d) a volta de Arraes ao Governo do Estado, mas com duas grandes fontes de dificuldades: por um lado, graves desequilíbrios nas finanças do Estado, de várias origens, entre elas, aumentos salariais exagerados concedidos pelo Governo anterior e alterações nas receitas públicas em razão do Plano Real.
Márcio Bartolomeu Alves Silva, Chefe da Assessoria Econômico-Financeira no segundo Governo Arraes, em seu exaustivo estudo, publicado no número 1 (dezembro de 1997), do vol. 1 da revista Tributação & Desenvolvimento (páginas 10 a 48), intitulado "Federalismo e crise fiscal no Brasil: o caso de Pernambuco"
(disponivel em http://www.sefaz.pe.gov.br/flexpub/versao1/filesdirectory/sessions568.pdf), afirma: "Essa receita (a orçamentária) evidencia a dimensão da crise fiscal e financeira estadual. A receita orçamentária de 1987 é superior em 14% à receita orçamentária de 1994" (p. 30) e "Não fosse a inflação, que contribuiu para o financiamento da ação estatal no período que vai de 1989 até 1994, ano de implementação do Plano Real, a crise financeira dos Estados teria sido mais grave ainda. Esta contribuição decorreu do fato de que os valores do ICMS, a partir de 1990, passaram a ser corrigidos mensalmente, enquanto os salários eram corrigidos em períodos variáveis, a depender do desempenho das receitas e de decisão do governo" (p. 32). Com relação ao ano de início do terceiro governo Arraes - 1995 - a análise mostra a dimensão da crise financeira: a receita orçamentária de Pernambuco, em valores deflacionados, se tomada como 100 no ano de 1987, alcançou os índices 82, 86 e 93, nos anos 1993, 1994 e 1995, respectivamente. Ou seja, em 1995, a receita orçamentária ainda era menor que a de 1987, quando a inflação voltou após o Plano Cruzado. Com relação à mudança havida em 1996, após a saída de Pedro Eugênio, observem-se os índices da receita orçamentária e, especialmente, o das operações de crédito, principal determinante da elevação da receita orçamentária: 132 para o total da receita e 245 para as operações de crédito (cerca de duas vezes e meia as realizadas em 1987).
O Plano Real havia sido iniciado com a publicação da Medida Provisória nº 434, publicada em 27 de fevereiro de 1994, pelo Presidente da República Itamar Franco. A MP instituiu a Unidade Real de Valor (URV), mecanismo para desindexação da economia, objetivo principal do Plano. Os impactos econômicos do Plano Real demoraram a ser conhecidos. Fábio Giambiagi, analista econômico da economia brasileira durante muito tempo, em seu trabalho "Dezessete Anos de Política Fiscal no Brasil: 1991-2007" comenta: "Mesmo sem recuar tanto no tempo, ainda em julho de 1995, um ano depois do Plano Real, as autoridades não tinham idéia do que estava em curso em matéria fiscal naquele ano. Esse conhecimento só veio a ocorrer no mês de agosto, quando foram divulgadas as contas com o acumulado do resultado até maio, mostrando uma deterioração fiscal aguda em relação a 1994" (p. 12). (Texto para Discussão, do IPEA, disponível em
http://www.ipea.gov.br/082/08201008.jsp?ttCD_CHAVE=2859).
Os efeitos sobre as contas públicas, referidos pelo autor, decorrentes do controle da hiperinflação, ocorrido com o Plano Real, adicionam explicações, às fornecidas por Márcio Bartolomeu, às dificuldades financeiras do terceiro Governo Arraes: "nos primeiros anos da década de 1990, houve um esforço fiscal de geração de resultados primários de certa relevância, favorecidos pelo contexto de alta inflação, que permitia aos governantes acomodar as pressões por mais gasto, deixando-as serem depois parcialmente corroídas pela inflação. Em 1995, o mecanismo se exauriu e as falências no controle do gasto se fizeram notar com toda a sua intensidade, gerando resultados primários inclusive negativos em algumas oportunidades" (p. 13). O resultado primário (diferença entre receitas e despesas, exceto juros) dos Estados e Municípios somente passou a ser conhecido separadamente, nas estatísticas financeiras do País, a partir de 1997. Em 1993 e 1994, esse resultado, como percentagem do PIB, foi positivo em 0,62 e 0,77, respectivamente. De 1995 a 1998, o indicador foi negativo: –0,16; –0,50; –0,67; e –0,17. Essa é uma evidência do período difícil para as finanças após a estabilização monetária.
Giambiagi refere-se à questão dos aumentos de salários, apesar de mencionar "muitos governadores empossados em 1995" (p.28): "aceitaram demandas de aumentos generosos do funcionalismo, sem perceber que a corrosão real que os salários teriam que sofrer depois demoraria anos, em um regime de inflação baixa, para fazer os salários reais retornarem a um patamar mais realista. Isso contrastava fortemente com o que acontecia na época de alta inflação, quando aumentos nominais altos eram rapidamente compensados pela elevação dos preços". Esse aspecto é significativo no caso de Pernambuco, tendo em vista observações no
sentido de terem ocorrido aumentos exagerados de salários nos últimos meses do governo anterior (Joaquim Francisco de Freitas Cavalcanti).
Do ponto de vista da Secretaria da Fazenda, uma síntese do contexto político precisa subdividir esse período em vários subperíodos.
1987 - primeiro ano de um governo marcado pelo retorno de um mandatário cujo trabalho foi interrompido pelo golpe militar. Por outro lado, um governo estadual a se firmar numa república em processo de redemocratização, em plena discussão de uma nova Constituição. O Governo Federal comandado por um presidente que, além de eleito indiretamente como vice, foi surpreendido, juntamente com toda a Nação, pela possibilidade real de governar, ou tentar evitar a ingovernabilidade. No âmbito interno da Secretaria, um grande conjunto de reivindicações de classe, não passíveis de atendimento no curto prazo, fragilizou a gestão e levou à saída do Secretário Flávio Lira.
1988 - 1990 (abril, mês em que Arraes se desincompatibilizou para se candidatar a Deputado Federal, tendo assumido seu Vice, Carlos Wilson Campos) - os destaques desse período, como mencionado anteriormente, foi a edição das Constituições Federal e Estadual, respectivamente. No campo tributário, preparação de leis contendo muitas alterações em relação ao sistema anterior e com um prazo curto para sua preparação e aprovação. Do ponto de vista organizacional, muitos esforços para aperfeiçoar os sistemas operacionais e, principalmente, o atendimento aos contribuintes; foi um período de descentralização na área das Agências da Receita Estadual (AREs) e fortalecimento de Departamentos Regionais e "Agências Pólo". Nesse Período, além de Tânia Bacelar, também esteve como Secretário da Fazenda Pedro Eugênio, então Secretário de Planejamento, por um período de licença para tratamento de saúde de Tânia. Essa passagem pela Secretaria viria a ser uma iniciação para sua gestão, em 1995, no terceiro Governo Arraes.
1990 (abril) - 1991 (março) - esse foi o período do Governo Carlos Wilson, eleito vice-governador de Arraes e cujo irmão, Wilson Campos Júnior, foi o Secretário da Fazenda. Diferentemente dos Planos Anuais Globais publicados em 1990 e mencionados em postagem anterior, em que se pôde registrar neste blog toda a equipe engajada, o Relatório de Atividades - Quatriênio: 1987-1991, datado de março de 1991, não contém nenhum nome.
1991 (março) - 1991 (dezembro) - nesses primeiros meses do Governo Joaquim Francisco o Secretário da Fazenda foi Heraldo Borborema Henriques.
1991 (dezembro) - 1994 (dezembro) - após a saída de Heraldo Borborema, e até o final do Governo, três Secretários passaram pela Secretaria. Inicialmente, foi Gustavo Krause Gonçalves Sobrinho que, pela segunda vez, assumiu a Secretaria da Fazenda, o que havia feito anteriormente, nos anos setenta, no Governo Moura Cavalcanti. Um marco desse período foi a realização de concursos públicos para cargos fazendários, o que não ocorria desde 1981, depois de aprovação de Lei sobre o Plano de Cargos, Carreiras e Vencimento (PCCV), e a atuação do Instituto de Administração Fazendária (IAF) em amplo programa de treinamento para centenas de servidores que eram admitidos a partir do concurso. O programa será objeto de detalhamento posteriormente. Após Gustavo Krause, foram Secretários: Luiz Otávio de Melo Cavalcanti, que também havia sido Secretário anteriormente, na primeira metade dos anos oitenta, no Governo Roberto
Magalhães; e Admaldo Matos de Assis.
1995 - 1996 (janeiro) - Arraes assumiu seu terceiro governo e Pedro Eugênio Toledo Cabral foi o Secretário da Fazenda; eu fui seu Secretário Adjunto. Como mostrado no início desta postagem, os efeitos do Plano Real sobre as finanças públicas se fizeram sentir muito fortemente e as demandas salariais, especialmente na Secretaria da Fazenda, representaram uma constante ao longo do período. Com a saída de Pedro Eugênio, em janeiro de 2006, assumiu Eduardo Campos, então Secretário da Casa Civil.
segunda-feira, 18 de outubro de 2010
1988 - 1995 - Pessoas, atividades técnicas desenvolvidas e conflitos de interesses
A prática do planejamento na Secretaria da Fazenda no período 1988-1991
Nos anos de 1988 a 1991 viveu-se, na Secretaria da Fazenda, um esforço de planejamento acentuado, quando comparado com períodos anteriores.Tânia Bacelar, Secretária do Planejamento a partir do início do Governo, assumiu a Secretaria em 1988, após o afastamento de Flávio Lira. Seu perfil de economista envolvida com a atividade de planejamento, além das diretrizes gerais do Governo, constantes do documento "Uma estratégia de desenvolvimento para Pernambuco - prioridades para 1988/1989 (documento para discussão)", de maio de 1988, explicam o movimento ocorrido na direção de uma gestão voltada para atividades planejadas.
É claro que a tradição do País em geral e da administração pública, em particular, era a da gestão processual, de respostas a demandas feitas em processos, numa perspectiva burocrática. Especialmente na Diretoria Geral da Receita, este caráter cartorial era muito forte. Essa Diretoria constituía, então, uma unidade, que reunia todas as atividades da administração tributária, excluídas apenas as relacionadas com o Procedimento Administrativo-Tributário, a cargo de órgãos julgadores. Assim, o planejamento desta Diretoria representava grande parte do planejamento da Secretaria.
Apesar de haver uma Diretoria única para todos as funções da área tributária, o diagnóstico feito pelo Grupo de Trabalho (Portaria SF nº 392/88) criado para apresentar proposta de reformulação da Diretoria, apontou inúmeras disfuncionalidades em sua estrutura, finalmente alterada pelo Decreto nº 13.778, de 18.08.1989. Como parte significativa da capacidade operacional da Diretoria, as Agências da Receita Estadual foram objeto de estudo específico e proposta de reformulação. Por meio de Decreto de 11.07.90, foram estabelecidos três tipos de Agência, de acordo com o número de contribuintes, a receita de ICMS e a localização geográfica. Foram criados, também, Postos de Serviços, resultado da transformação de agências de municípios com pequena expressão econômica. Ao todo, foram criados 55 Postos de Serviços por meio da Portaria SF nº 474, de 23.11.1989.
Dois documentos retratam essa experiência de planejamento: o "I Plano Anual Global de Fiscalização - 1990", da Diretoria de Fiscalização Tributária; e o "I Plano Anual Global de Administração da Receita Tributária (versão preliminar)", da Diretoria de Administração da Receita Tributária, datado de março de 1990.
É interessante registrar os nomes constantes desses documentos, além de três que se repetem: o Governador Miguel Arraes de Alencar, a Secretária Tânia Bacelar de Araújo e o Diretor Geral da Receita Tributária Ivo Vasconcelos Pedrosa:
1. no Plano da Fiscalização: Ademir Cândido da Costa, Diretor de Fiscalização Tributária; Helena Maria Queiroz dos Santos, Assessora de Planejamento Fiscal; Argenô Freire Brasilino, Diretor do I Departamento Regional da Receita (DRR); Luiz Antônio de Souza Neto, Diretor do II DRR; Geraldo Medeiros Galindo, Diretor do III DRR; Carlos Howard Bradley Filho, Diretor do IV DRR; José Florêncio Coelho Filho, Diretor do V DRR; Adjair Matos de Assis e Ricardo Cavalcanti Brennand, responsáveis pela elaboração do documento; e os seguintes colaboradores: Ângela Carolina Moreira Cysneiros de Oliveira, Carlos José Rocha de Carvalho (da ATP), Cláudio Gama (da PROCENGE), Maria de Fátima Correia de Araújo Oliveira, Sílvia Aleni de Almeida Pereira, Vera Iumatti Queiroz e Walberto José Bezerra;
2. no Plano da Administração da Receita: Ormindo Barros de Azevedo, Diretor de Administração da Receita; Riuman Araújo Beltrão, Coordenador de Arrecadação; Nadja Maria da Silveira Cursino, Coordenadora de Débitos Fiscais; Ednaldo Soares de Lima, Coordenador de Cadastro; Leonardo Luiz Barros Pernambuco, Coordenador de Informações Econômico-Fiscais; Telma Maria Oliveira Borba Maranhão, Dilza Tavares Borba de Medeiros, Djalma Estevam Dias e Milton George da Silva Ramos, da Assessoria de Administração da Receita; e a equipe de elaboração do Plano: vital Correia de Araújo, Djalma Estevam Dias, Francisco Jaime Moreira Milfont, Joaquim Castro de Oliveira, Nelson Soriano Vanderlei (da PROCENGE) e Carlos José Rocha de Carvalho (da ATP).
Em março de 1991, final da gestão iniciada em 1987, foi divulgado o "Relatório de Atividades - Quatriênio: 1987-1991", da Diretoria Geral da Receita. No início da introdução é feita a ressalva de que o relato se faz com "relevância aos três anos finais". A razão para esta ressalva, não explicitada, aparentemente, está na saída do Secretário da Fazenda que esteve à frente da Secretaria no primeiro ano e, por isso, ter sido, esse primeiro ano, um período de gestão marcado por conflitos entre grupos. Mas, observações constantes da página 7 do documento deixam dúvida quanto à ressalva, pois está escrito: "Temos a considerar a extrema importância do Plano de Ação Tributária da Diretoria Geral da Receita - PLANAT - elaborado em 1987 para ser desenvolvido no biênio 88/89. A maior contribuição do PLANAT foi a introdução do planejamento participativo, que consistiu na deflagração de um processo permanente de discussão dos problemas da receita Estadual".
Os conflitos na Secretaria, ao longo do ano de 1987 e começo de 1988, refletiram, ao mesmo tempo, o clima de abertura política do país, com o retorno das liberdades republicanas, e o caráter democrático-popular do Governo Miguel Arraes, eleito em 1986 para seu retorno ao Palácio do Campo das Princesas. Esses conflitos levaram a divisões internas e ao fortalecimento de movimento reivindicador da exoneração do Secretário da Fazenda - Flávio Lira, ocorrida no final do primeiro ano de governo.
No início de 1988, quando eu estava de volta de Campinas, onde fazia o curso de doutorado em Economia na UNICAMP, Tânia Bacelar me convidou para assumir a Diretoria Geral da Receita. Na sua visão, diante do conflito instalado, eu me apresentava como alguém que não estava ligado a nenhum dos grupos em disputa. Durante os pouco mais de dois anos em que fiquei à frente da DGR não percebi nenhum perigo de retorno aos conflitos surgidos em 1987.
Nos anos de 1988 a 1991 viveu-se, na Secretaria da Fazenda, um esforço de planejamento acentuado, quando comparado com períodos anteriores.Tânia Bacelar, Secretária do Planejamento a partir do início do Governo, assumiu a Secretaria em 1988, após o afastamento de Flávio Lira. Seu perfil de economista envolvida com a atividade de planejamento, além das diretrizes gerais do Governo, constantes do documento "Uma estratégia de desenvolvimento para Pernambuco - prioridades para 1988/1989 (documento para discussão)", de maio de 1988, explicam o movimento ocorrido na direção de uma gestão voltada para atividades planejadas.
É claro que a tradição do País em geral e da administração pública, em particular, era a da gestão processual, de respostas a demandas feitas em processos, numa perspectiva burocrática. Especialmente na Diretoria Geral da Receita, este caráter cartorial era muito forte. Essa Diretoria constituía, então, uma unidade, que reunia todas as atividades da administração tributária, excluídas apenas as relacionadas com o Procedimento Administrativo-Tributário, a cargo de órgãos julgadores. Assim, o planejamento desta Diretoria representava grande parte do planejamento da Secretaria.
Apesar de haver uma Diretoria única para todos as funções da área tributária, o diagnóstico feito pelo Grupo de Trabalho (Portaria SF nº 392/88) criado para apresentar proposta de reformulação da Diretoria, apontou inúmeras disfuncionalidades em sua estrutura, finalmente alterada pelo Decreto nº 13.778, de 18.08.1989. Como parte significativa da capacidade operacional da Diretoria, as Agências da Receita Estadual foram objeto de estudo específico e proposta de reformulação. Por meio de Decreto de 11.07.90, foram estabelecidos três tipos de Agência, de acordo com o número de contribuintes, a receita de ICMS e a localização geográfica. Foram criados, também, Postos de Serviços, resultado da transformação de agências de municípios com pequena expressão econômica. Ao todo, foram criados 55 Postos de Serviços por meio da Portaria SF nº 474, de 23.11.1989.
Dois documentos retratam essa experiência de planejamento: o "I Plano Anual Global de Fiscalização - 1990", da Diretoria de Fiscalização Tributária; e o "I Plano Anual Global de Administração da Receita Tributária (versão preliminar)", da Diretoria de Administração da Receita Tributária, datado de março de 1990.
É interessante registrar os nomes constantes desses documentos, além de três que se repetem: o Governador Miguel Arraes de Alencar, a Secretária Tânia Bacelar de Araújo e o Diretor Geral da Receita Tributária Ivo Vasconcelos Pedrosa:
1. no Plano da Fiscalização: Ademir Cândido da Costa, Diretor de Fiscalização Tributária; Helena Maria Queiroz dos Santos, Assessora de Planejamento Fiscal; Argenô Freire Brasilino, Diretor do I Departamento Regional da Receita (DRR); Luiz Antônio de Souza Neto, Diretor do II DRR; Geraldo Medeiros Galindo, Diretor do III DRR; Carlos Howard Bradley Filho, Diretor do IV DRR; José Florêncio Coelho Filho, Diretor do V DRR; Adjair Matos de Assis e Ricardo Cavalcanti Brennand, responsáveis pela elaboração do documento; e os seguintes colaboradores: Ângela Carolina Moreira Cysneiros de Oliveira, Carlos José Rocha de Carvalho (da ATP), Cláudio Gama (da PROCENGE), Maria de Fátima Correia de Araújo Oliveira, Sílvia Aleni de Almeida Pereira, Vera Iumatti Queiroz e Walberto José Bezerra;
2. no Plano da Administração da Receita: Ormindo Barros de Azevedo, Diretor de Administração da Receita; Riuman Araújo Beltrão, Coordenador de Arrecadação; Nadja Maria da Silveira Cursino, Coordenadora de Débitos Fiscais; Ednaldo Soares de Lima, Coordenador de Cadastro; Leonardo Luiz Barros Pernambuco, Coordenador de Informações Econômico-Fiscais; Telma Maria Oliveira Borba Maranhão, Dilza Tavares Borba de Medeiros, Djalma Estevam Dias e Milton George da Silva Ramos, da Assessoria de Administração da Receita; e a equipe de elaboração do Plano: vital Correia de Araújo, Djalma Estevam Dias, Francisco Jaime Moreira Milfont, Joaquim Castro de Oliveira, Nelson Soriano Vanderlei (da PROCENGE) e Carlos José Rocha de Carvalho (da ATP).
Em março de 1991, final da gestão iniciada em 1987, foi divulgado o "Relatório de Atividades - Quatriênio: 1987-1991", da Diretoria Geral da Receita. No início da introdução é feita a ressalva de que o relato se faz com "relevância aos três anos finais". A razão para esta ressalva, não explicitada, aparentemente, está na saída do Secretário da Fazenda que esteve à frente da Secretaria no primeiro ano e, por isso, ter sido, esse primeiro ano, um período de gestão marcado por conflitos entre grupos. Mas, observações constantes da página 7 do documento deixam dúvida quanto à ressalva, pois está escrito: "Temos a considerar a extrema importância do Plano de Ação Tributária da Diretoria Geral da Receita - PLANAT - elaborado em 1987 para ser desenvolvido no biênio 88/89. A maior contribuição do PLANAT foi a introdução do planejamento participativo, que consistiu na deflagração de um processo permanente de discussão dos problemas da receita Estadual".
Os conflitos na Secretaria, ao longo do ano de 1987 e começo de 1988, refletiram, ao mesmo tempo, o clima de abertura política do país, com o retorno das liberdades republicanas, e o caráter democrático-popular do Governo Miguel Arraes, eleito em 1986 para seu retorno ao Palácio do Campo das Princesas. Esses conflitos levaram a divisões internas e ao fortalecimento de movimento reivindicador da exoneração do Secretário da Fazenda - Flávio Lira, ocorrida no final do primeiro ano de governo.
No início de 1988, quando eu estava de volta de Campinas, onde fazia o curso de doutorado em Economia na UNICAMP, Tânia Bacelar me convidou para assumir a Diretoria Geral da Receita. Na sua visão, diante do conflito instalado, eu me apresentava como alguém que não estava ligado a nenhum dos grupos em disputa. Durante os pouco mais de dois anos em que fiquei à frente da DGR não percebi nenhum perigo de retorno aos conflitos surgidos em 1987.
1988 - 1995 - Contexto político-econômico
O período compreende transformações nacionais importantes e grande mudança de rumo da administração estadual, com o retorno de Miguel Arraes de Alencar ao governo, do qual havia sido retirado, à força, em 1964.
Dois marcos distintos definiram o corte do período neste blog: o primeiro - 1988 - se deveu ao meu retorno do curso de doutorado na UNICAMP, com a reassunção das atividades na Secretaria da Fazenda; o segundo - 1995 - por ser o primeiro ano do terceiro governo Arraes, no qual atuei como Secretário Adjunto de Pedro Eugênio. No início de 1996, me afastei do cargo com a saída do Secretário. Por outro lado, 1995 representa o início da "era FHC", em que o vendaval neo-liberal ganhou força no Brasil.
Os destaques do período são, portanto, em termos nacionais: a edição da Constituição Federal de 1988, a discussão sobre a Revisão Constitucional não realizada, a ascensão (março de 1990) e queda (setembro de 1992) do Presidente da República, e a edição dos Planos Econômicos (Verão e Real).
Quanto às transformações nacionais, destaca-se, no plano institucional, a edição da nova Constituição Federal e, como decorrência, das Estaduais e das Leis Orgânicas municipais. É um conjunto enorme de processos de imensa profundidade, o que pode ser evidenciado pelo número de debates que se seguiram, número de questões pendentes de legislação complementar e pelo número de Emendas à Constituição Federal editadas até a data de hoje (outubro de 2010, 22 anos após a sua edição, 66 Emendas aprovadas, além das seis Emendas Constitucionais de Revisão). No que se refere às leis complementares, cite-se o exemplo do Estatuto da Cidade, somente editado em 2001; é a lei que complementa os artigos 182 e 183 e que afetou a gestão urbana, responsabilidade do poder público municipal.
No âmbito estadual e, especificamente, na Secretaria da Fazenda, o que foi considerado "uma pequena alteração" no Sistema Tributário Nacional herdado do governo militar, significou, para os administradores tributários, grandes mudanças no imposto estadual o ICM, transformado no ICMS, com as novas incidências sobre transportes e comunicação.
A aprovação da Constituição Federal incluiu uma meta de fazer uma revisão dela ao fim de cinco anos - 1993. Diante disso, os técnicos da Secretaria de Fazenda enfrentaram, concomitantemente, as tarefas de adaptar a legislação tributária estadual ao novo Sistema Tributário Nacional e de fazer propostas para a Revisão Constitucional.
Do ponto de vista econômico, a decisão da Assembléia Constituinte de estabelecer um horizonte para uma "revisão" foi, com razão, bastante criticada. O motivo está nas incertezas que foram acrescentadas às já existentes aos agentes econômicos encarregados das decisões de investimento. Isto certamente estendeu por algum tempo a estagnação do Produto Interno Bruto que se verificou durante a década, considerada, por isto, "perdida".
Um aspecto da nova Constituição específico para Pernambuco foi a reincorporação, ao Estado, do então Território Federal de Fernando de Noronha, por meio do artigo 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ("Art. 15. Fica extinto o Território Federal de Fernando de Noronha, sendo sua área reincorporada ao Estado de Pernambuco"). Isto teve como consequência a criação do Território Estadual e a agregação de gestão típica de município ao Governo do Estado. Também com o Distrito Estadual, foi criada legislação pioneira de preservação ambiental para limitar as visitas ao "paraíso ecológico de Fernando de Noronha".
Quanto ao governo estadual, o caráter democrático-popular do governo instalado em primeiro de janeiro de 1987 está sintetizado na introdução do documento "Uma estratégia de desenvolvimento para Pernambuco - prioridades para 1988/1989 (documento para discussão)", de maio de 1988. Diz o documento (p. 3): "O compromisso básico, nascido e fortalecido no pensamento dos atuais dirigentes do Setor Público Estadual, é o de que a participação popular não constitui um mero recurso a ser utilizado na implementação das políticas, mas é parte integrante do próprio exercício de governar".
Especificamente quanto à Secretaria da Fazenda, diz o documento: "Quanto à mobilização de recursos financeiros imprescindíveis à realização dos programas, é necessário implementar mudanças, a curto e médio prazo, no sistema de arrecadação, tanto no sentido de sua modernização como de sua adequação a mutações no processo fiscal-tributário, principalmente por conta das alterações neste segmento inseridas na nova Constituição".
Os dois grandes objetivos do planejamento do governo para os anos 1988 e 1989 foram: atendimento das necessidades básicas da população e fortalecimento da base econômica. O exame das diretrizes e ações relacionados com o segundo objetivo dá a dimensão do desafio, quando se examinam os projetos em andamento atualmente (2010). A primeira diretriz era a implantação de projetos industriais estruturadores, cuja participação no financiamento foi proposto ao BNDES.
Eram eles: a) instalação de laminadora de aços planos; b) unidade produtora de ferro esponja; c) a instalação de uma montadora de automóveis; d) a criação de condições, no Porto de Suape, para instalação de nova refinaria de Petróleo no Nordeste.
Dois marcos distintos definiram o corte do período neste blog: o primeiro - 1988 - se deveu ao meu retorno do curso de doutorado na UNICAMP, com a reassunção das atividades na Secretaria da Fazenda; o segundo - 1995 - por ser o primeiro ano do terceiro governo Arraes, no qual atuei como Secretário Adjunto de Pedro Eugênio. No início de 1996, me afastei do cargo com a saída do Secretário. Por outro lado, 1995 representa o início da "era FHC", em que o vendaval neo-liberal ganhou força no Brasil.
Os destaques do período são, portanto, em termos nacionais: a edição da Constituição Federal de 1988, a discussão sobre a Revisão Constitucional não realizada, a ascensão (março de 1990) e queda (setembro de 1992) do Presidente da República, e a edição dos Planos Econômicos (Verão e Real).
Quanto às transformações nacionais, destaca-se, no plano institucional, a edição da nova Constituição Federal e, como decorrência, das Estaduais e das Leis Orgânicas municipais. É um conjunto enorme de processos de imensa profundidade, o que pode ser evidenciado pelo número de debates que se seguiram, número de questões pendentes de legislação complementar e pelo número de Emendas à Constituição Federal editadas até a data de hoje (outubro de 2010, 22 anos após a sua edição, 66 Emendas aprovadas, além das seis Emendas Constitucionais de Revisão). No que se refere às leis complementares, cite-se o exemplo do Estatuto da Cidade, somente editado em 2001; é a lei que complementa os artigos 182 e 183 e que afetou a gestão urbana, responsabilidade do poder público municipal.
No âmbito estadual e, especificamente, na Secretaria da Fazenda, o que foi considerado "uma pequena alteração" no Sistema Tributário Nacional herdado do governo militar, significou, para os administradores tributários, grandes mudanças no imposto estadual o ICM, transformado no ICMS, com as novas incidências sobre transportes e comunicação.
A aprovação da Constituição Federal incluiu uma meta de fazer uma revisão dela ao fim de cinco anos - 1993. Diante disso, os técnicos da Secretaria de Fazenda enfrentaram, concomitantemente, as tarefas de adaptar a legislação tributária estadual ao novo Sistema Tributário Nacional e de fazer propostas para a Revisão Constitucional.
Do ponto de vista econômico, a decisão da Assembléia Constituinte de estabelecer um horizonte para uma "revisão" foi, com razão, bastante criticada. O motivo está nas incertezas que foram acrescentadas às já existentes aos agentes econômicos encarregados das decisões de investimento. Isto certamente estendeu por algum tempo a estagnação do Produto Interno Bruto que se verificou durante a década, considerada, por isto, "perdida".
Um aspecto da nova Constituição específico para Pernambuco foi a reincorporação, ao Estado, do então Território Federal de Fernando de Noronha, por meio do artigo 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ("Art. 15. Fica extinto o Território Federal de Fernando de Noronha, sendo sua área reincorporada ao Estado de Pernambuco"). Isto teve como consequência a criação do Território Estadual e a agregação de gestão típica de município ao Governo do Estado. Também com o Distrito Estadual, foi criada legislação pioneira de preservação ambiental para limitar as visitas ao "paraíso ecológico de Fernando de Noronha".
Quanto ao governo estadual, o caráter democrático-popular do governo instalado em primeiro de janeiro de 1987 está sintetizado na introdução do documento "Uma estratégia de desenvolvimento para Pernambuco - prioridades para 1988/1989 (documento para discussão)", de maio de 1988. Diz o documento (p. 3): "O compromisso básico, nascido e fortalecido no pensamento dos atuais dirigentes do Setor Público Estadual, é o de que a participação popular não constitui um mero recurso a ser utilizado na implementação das políticas, mas é parte integrante do próprio exercício de governar".
Especificamente quanto à Secretaria da Fazenda, diz o documento: "Quanto à mobilização de recursos financeiros imprescindíveis à realização dos programas, é necessário implementar mudanças, a curto e médio prazo, no sistema de arrecadação, tanto no sentido de sua modernização como de sua adequação a mutações no processo fiscal-tributário, principalmente por conta das alterações neste segmento inseridas na nova Constituição".
Os dois grandes objetivos do planejamento do governo para os anos 1988 e 1989 foram: atendimento das necessidades básicas da população e fortalecimento da base econômica. O exame das diretrizes e ações relacionados com o segundo objetivo dá a dimensão do desafio, quando se examinam os projetos em andamento atualmente (2010). A primeira diretriz era a implantação de projetos industriais estruturadores, cuja participação no financiamento foi proposto ao BNDES.
Eram eles: a) instalação de laminadora de aços planos; b) unidade produtora de ferro esponja; c) a instalação de uma montadora de automóveis; d) a criação de condições, no Porto de Suape, para instalação de nova refinaria de Petróleo no Nordeste.
terça-feira, 21 de setembro de 2010
1996 - 2000 – Pessoas, atividades técnicas desenvolvidas e conflitos de interesses
A COTEPE, O SUBGRUPO DE QUANTIFICAÇÃO DO GT-47 E A CRIAÇÃO, NO IAF, DO GRUPO DE ESTUDOS DE QUANTIFICAÇÃO DA REFORMA TRIBUTÁRIA - GPERT
A COTEPE-ICMS, sobretudo a partir da Constituição de 1988, quando o antigo ICM “ganhou o S” referente aos serviços de transportes interestaduais e intermunicipais e de comunicações, ampliou muito sua atividade, sendo demandada a fundamentar, cada vez mais, suas propostas com estudos econômico-financeiros acerca da receita tributária estadual, em geral, e dos aspectos da incidência do ICMS.
A partir de 1996, quando o Congresso Nacional acelerou a tramitação da Proposta de Emenda à Constituição – PEC 175, encaminhada a ele em agosto do ano anterior, a necessidade dos estudos se tornou ainda maior.
Particularmente, se tornou mais ativo o Subgrupo de Quantificação do Grupo de Trabalho nº 47 – Reforma Tributária e Acompanhamento Legislativo. O Subgrupo era integrado pelos Estados de BA, CE, MG, PB, PR, PE e RS. Nele desempenhava papel fundamental Gedalva Baratto, do Paraná, sempre procurada para abordar as questões de quantificação dos impactos de mudanças no ICMS.
Pernambuco sempre foi muito presente na COTEPE, desde os anos setenta, quando seu representante nessa Comissão era Breno César Cavalcanti. Ao ser criado o Subgrupo de Quantificação, do GT-47, Pernambuco manteve representante.
Em setembro de 1997, o IAF, por meio da Divisão de Estudos e Pesquisas, fez uma “Chamada” para servidores fazendários (dois ou três) interessados em integrar um “Grupo de Pesquisa em Quantificação da Reforma Tributária” – GPERT.
Previu-se o seguinte funcionamento regular para o grupo:
a) execução de tarefas individuais distribuídas pelo grupo, compreendendo: obtenção de informações em órgãos da Secretaria ou em fontes externas; construção de planilhas de cálculo com os dados obtidos; elaboração de resumos dos resultados encontrados; eventual participação em reuniões com representantes de outros Estados; etc.
b) encontros semanais, durante um expediente a ser agendado, para: discussão sobre as propostas em debate no País; discussão dos resultados dos trabalhos individuais; distribuição de novas tarefas; elaboração de documentos a serem submetidos à direção da Secretaria ou à representação junto à COTEPE.
Duas auditoras se interessaram e passaram a pertencer ao Grupo: Maria Roseana Carvalho Soares e Maria de Fátima Corrêa de Araújo Oliveira. Logo foi decidido o desenvolvimento de um projeto de quantificação da renúncia fiscal que resultou na publicação do estudo na Revista de Administração Pública, da FGV, no número 1 do ano de 2000.
quinta-feira, 16 de setembro de 2010
1975 - 1983 - Pessoas, atividades técnicas desenvolvidas e conflitos de interesses
https://plus.google.com/u/0/photos/114223801142071734223/albums/5498785905681172737/5517712740543791266
Esse foi um relato das atividades da Secretaria feito no último ano da gestão Gustavo Krause, Secretário da Fazenda do Governo Moura Cavalcanti.
Trata-se de uma publicação de 63 páginas elaborada sob a coordenação da Assessoria Técnica de Programação, órgão da Secretaria para cuja direção Krause me convidou, na rua da Aurora, no prédio da Auditoria Fiscal do Estado, quando preparava sua gestão. Chegando lá, ouvi dele a pergunta curta: "topa a Assessoria". Pedi um breve tempo e respondi positivamente.
O trabalho documenta, logo em seu início, toda a equipe de direção da gestão Krause. Para não me estender muito, cito:
Chefe do Gabinete: Admaldo Matos de Assis, que viria ser Secretário da Fazenda na gestão Joaquim Francisco, nos anos noventa;
Chefe da Assessoria Jurídica: José Henrique Wanderley Filho;
Chefe da Assessoria de Comunicação Fazendária: o jornalista Ivaldo de Araújo Calheiros;
Chefe da Assessoria de Coordenação para Assuntos Tributários Municipais: Fernando Augusto Pinto Ribeiro Júnior;
Representante junto à COTEPE-ICM: Breno César Cavalcanti, também Diretor do Centro de Orientação ao Contribuinte e respeitado pelo domínio da legislação tributária do Estado;
Diretor Geral da Receita: Antônio Carlos Bastos Monteiro, que também viria a ser Secretário da Fazenda em 1986-87;
Diretor Geral de Finanças: João Macedo Filho;
Presidente do Conselho de Recursos Fiscais e Procurador Geral: Hélvio Santiago Mafra;
O Chefe da Auditoria Fiscal, o órgão de primeira instância do julgamento fiscal-administrativo: Clélio de Lemos.
Na Diretoria Geral da Receita (DGR), cabe lembrar, além de Breno César Cavalcanti, já referido, as participações de Cícero Barbosa da Silva Filho, como Diretor do Departamento de Cadastro e Informações Econômico-Fiscais, Cláudio Couceiro d´Amorim, como Diretor do Departamento de Arrecadação, Feliciano Amaro Sales Ramos, como Diretor do Departamento de Fiscalização de Rendas e Gerardo Sampaio de Queiroz, como Diretor do Departamento de Mercadorias em Trânsito.
Os nomes dos Departamentos da DGR mencionados são um indicador das linhas básicas da administração tributária, quanto às suas funções:
a) manutenção de um cadastro dos contribuintes;
b) montagem de uma base de dados sobre as transações realizadas e geradoras do imposto a ser recolhido, que permitisse o planejamento da fiscalização;
c) controle do recolhimento dos tributos, também para alimentar o planejamento fiscal;
d) orientação aos contribuintes quanto ao cumprimento da legislação.
A publicação contém na página 11 um organograma colorido que destaca três órgãos criados na gestão Krause (as Assessorias de Coordenação para Assuntos Tributários Municipais e de Comunicação Fazendária, bem como o Departamento de Crédito Público Estadual, responsabilizado pelo controle da dívida pública estadual). Também destaca os órgãos reestruturados, a grande maioria dos órgãos da Secretaria. Os que não sofreram alteração foram: a Auditoria Fiscal, a Procuradoria das Execuções Fiscais, a Procuradoria dos Feitos da Fazenda, o Departamento de Fiscalização de Rendas, o Centro de Orientação ao Contribuinte e o Departamento de Serviços Gerais.
Em 1975, primeiro ano da gestão Krause, a Assessoria Técnica de Programação coordenou a elaboração do Plano de Ação Fazendária - PLANAF, cujos oito objetivos o documento reproduz, antes de listar as realizações do triênio 1975-77.
Na área de arrecadação, durante o ano de 1976 foi concebido o Subsistema de Arrecadação que permitiu a utilização, a partir de 1º de janeiro de 1977, a utilização de um conjunto de Documentos de Arrecadação - DAEs, destinados ao controle da arrecadação estadual.
Um dos órgãos reestruturados, e cuja transformação foi destacada no relatório do triênio, foi o Conselho de Recursos Fiscais - CRF. Diz o documento: "Foram criados através da Lei 7.034/75, seis cargos de provimento efetivo de Conselheiro Fiscal, preenchidos mediante concurso público realizado em 1976". O CRF "era composto de membros que não exerciam as suas funções na qualidade de funcionários públicos efetivos e em regime de tempo integral". De junho a dezembro de 1977, o novo Conselho julgou 351 processos herdados do órgão anterior e 158 provenientes da primeira instância.
Aspecto destacável do relatório 1975-77 foi o tópico "Uma visão prospectiva". Lá se encontra o reconhecimento de falhas em algumas mudanças intentadas e a indicação de medidas futuras. Lê-se no tópico: "A experiência vivenciada no triênio abordado e a consciência do valor e das limitações dos resultados alcançados induzem à indicação de algumas medidas, as quais, se adotadas no futuro, garantirão a continuidade do processo de modernização da Administração Fazendária".
Um exemplo de auto-crítica está na proposta "Revisar o sistema de informações econômico-fiscais". "O sistema implantado em janeiro de 1977 não produziu os resultados esperados, pelas seguintes razões:
- a grande diversidade de objetivos do sistema exigiu que os documentos de captação de informações fossem extensos e complexos, ocasionando grandes problemas no seu preenchimento;
- os erros e as distorções, decorrentes do processo de escrituração dos livros fiscais, tornam ainda mais graves os problemas de preenchimento dos documentos de entrada de informações para o sistema.
Ocorreu nesse período e não está registrado no relatório, uma discussão sobre um modelo radicalmente diferente de captar e processar informações econômico-fiscais, partindo para a origem dos registros, de modo a evitar os erros de escrituração e a demora nos fluxos. Essas idéias, registradas num documento apelidado de "azulão", por sua capa azul, estimuladas pela dupla de técnicos Cursino e Cícero, permaneceu como uma utopia, em razão do volume de processamento e das limitações tecnológicas da época. Ver-se-iam, somente no final dos anos noventa, os avanços trazidos com a escrituração eletrônica e sua transmissão pela Internete, o que representou a confirmação de como aquela discussão dos anos setenta estava distante da possibilidade de realização.
O relatório mencionou, quanto à origem dos problemas, os erros de escrituração, tendo sido apontados como medidas indispensáveis: a simplificação da legislação e o reforço da orientação aos contribuintes, tendo sido editada a Portaria nº 09/78, "que aprovou instruções relativas à escrituração de livros e documentos fiscais".
Outras propostas foram registradas no relatório 1975-77 como a revisão das penalidades tributárias aprovadas por leis da década anterior e consideradas não ajustadas à nova realidade dos contribuintes e da administração tributária.
sexta-feira, 3 de setembro de 2010
1988 - 1995 - Pessoas, atividades técnicas desenvolvidas e conflitos de interesses
Breves anotações sobre o cargo de Diretor Geral da Receita, a função de Gerente do Instituto de Administração Fazendária - IAF e a coordenação do "Grupo de Estudos sobre o Sistema Tributário Nacional - Port. SF nº 466/93".
Neste subperíodo, exerci, de fevereiro de 1988 (por ato do Governador Miguel Arraes de Alencar) a abril de 1990, quando Carlos Wilson assumiu o cargo de Governador, o cargo de Diretor Geral da Receita. Fui exonerado, a pedido, pelo próprio Governador Arraes, por meio do Ato nº 1.397 (Diário Oficial do Estado de 11.04.1990), antes que ele deixasse o Palácio no seu segundo mandato.
Também nesse subperíodo, exerci a função de Gerente do Instituto de Administração Fazendária, a partir de 11 de dezembro de 1991, mediante designação pelo Secretário da Fazenda Gustavo Krause. Havia ido para o Instituto a partir de 1º de abril desse mesmo ano, com o propósito de integrar-me a grupo de estudos econômico-financeiros.
Exemplos dos resultados desses estudos está na síntese dos trabalhos realizados pelo Grupo de Estudos sobre o Sistema Tributário Nacional, criado pela Portaria SF nº 466/1993 (documento divulgado em setembro de 1994 - a íntegra pode ser obtida em www.nupesp.org/arquivos/1994_Estudos_sobre_a_reforma_tributaria.doc).
O Grupo foi constituído pelos seguintes servidores fazendários: Antônio Almeida Lima, Carlos José Wanderley de Mesquita, Carlos Rogério Viana de Lucena, Eli Alves de Oliveira, Eneida Orenstein Ende, Ivo Vasconcelos Pedrosa (coordenador), Luiz Lustosa Roriz Caribé, Márcio Bartolomeu Alves Silva e Ormindo Barros de Azevedo.
Segundo o documento síntese, "a decisão de ser criado o Grupo foi tomada em reunião realizada em 26.8.93, com a participação de treze auditores (da Diretoria de Administração Tributária, da Diretoria Técnica de Coordenação e do Departamento de Processos Administrativos e Tributários), dos quais seis vieram a pertencer ao Grupo, cujos objetivos foram assim definidos:
a) acompanhamento das propostas de emendas à Constituição em tramitação ou que viessem a ser encaminhadas;
b) participação ativa de técnicos de Pernambuco nas discussões sobre reforma tributária, pelo menos com outros técnicos de dois Estados do Nordeste que haviam demonstrado mais interesse - Ceará e Paraíba;
c) preparação de uma proposta de Pernambuco, se possível ajustada aos demais Estados do Nordeste;
d) discussão não limitada ao nível constitucional;
e) estímulo à participação, posteriormente, nas discussões, de outros segmentos da sociedade do Estado.
Neste subperíodo, exerci, de fevereiro de 1988 (por ato do Governador Miguel Arraes de Alencar) a abril de 1990, quando Carlos Wilson assumiu o cargo de Governador, o cargo de Diretor Geral da Receita. Fui exonerado, a pedido, pelo próprio Governador Arraes, por meio do Ato nº 1.397 (Diário Oficial do Estado de 11.04.1990), antes que ele deixasse o Palácio no seu segundo mandato.
Também nesse subperíodo, exerci a função de Gerente do Instituto de Administração Fazendária, a partir de 11 de dezembro de 1991, mediante designação pelo Secretário da Fazenda Gustavo Krause. Havia ido para o Instituto a partir de 1º de abril desse mesmo ano, com o propósito de integrar-me a grupo de estudos econômico-financeiros.
Exemplos dos resultados desses estudos está na síntese dos trabalhos realizados pelo Grupo de Estudos sobre o Sistema Tributário Nacional, criado pela Portaria SF nº 466/1993 (documento divulgado em setembro de 1994 - a íntegra pode ser obtida em www.nupesp.org/arquivos/1994_Estudos_sobre_a_reforma_tributaria.doc).
O Grupo foi constituído pelos seguintes servidores fazendários: Antônio Almeida Lima, Carlos José Wanderley de Mesquita, Carlos Rogério Viana de Lucena, Eli Alves de Oliveira, Eneida Orenstein Ende, Ivo Vasconcelos Pedrosa (coordenador), Luiz Lustosa Roriz Caribé, Márcio Bartolomeu Alves Silva e Ormindo Barros de Azevedo.
Segundo o documento síntese, "a decisão de ser criado o Grupo foi tomada em reunião realizada em 26.8.93, com a participação de treze auditores (da Diretoria de Administração Tributária, da Diretoria Técnica de Coordenação e do Departamento de Processos Administrativos e Tributários), dos quais seis vieram a pertencer ao Grupo, cujos objetivos foram assim definidos:
a) acompanhamento das propostas de emendas à Constituição em tramitação ou que viessem a ser encaminhadas;
b) participação ativa de técnicos de Pernambuco nas discussões sobre reforma tributária, pelo menos com outros técnicos de dois Estados do Nordeste que haviam demonstrado mais interesse - Ceará e Paraíba;
c) preparação de uma proposta de Pernambuco, se possível ajustada aos demais Estados do Nordeste;
d) discussão não limitada ao nível constitucional;
e) estímulo à participação, posteriormente, nas discussões, de outros segmentos da sociedade do Estado.
sábado, 7 de agosto de 2010
1970 - 1974 - Contexto político-econômico
Este subperíodo insere-se na combinação do regime militar com o "milagre brasileiro". No âmbito estadual compreende duas gestões administrativas: a do Governador Nilo Coelho, em seu último ano, e a do Governador Eraldo Gueiros Leite. Politicamente, eram governadores eleitos indiretamente para atender às exigências do governo militar.
O contexto econômico é o do crescimento do produto, resumido da seguinte forma por Mauro Ferreira Lima, em seu capítulo do livro "Ciências da Administração; leituras selecionadas" (Edições Bagaço e FCAP-UPE, 2004; organizado por Ivo Pedrosa; Adalberto Maciel Filho; e AntÕnio L. Monteiro): ... o País cresceu nesse período a taxas elevadas, partindo de 9,8% em 1968, atingindo 11,9% em 1972 e chegando a 13,9% em 1973 - maior pico nacional de crescimento...".
A gestão Nilo Coelho era apresentada como um ambiente de crescimento econômico - acompanhando o movimento da economia nacional - e de modernização administrativa. No livro "Secretaria da Fazenda; um século de história", lançado em 1991, por ocasião do centenário da Secretaria, o geógrafo Manuel Correia de Andrade afirma acerca do governador: "Desenvolveu uma dinâmica política de construção de estradas, a fim de levar o asfalto até o extremo oeste de Pernambuco, até Petrolina, sua terra natal e centro de apoio político" (p. 68-69).
Na Secretaria da Fazenda, a gestão Nilo Coelho foi marcada por transformações organizacionais tanto no aspecto da estrutura dos órgãos propriamente ditos - atribuições e hierarquias - quanto na renovação dos quadros de pessoal do fisco. Havia sido realizado concurso para "Agente Fiscal" e para "Fiscal de Mercadorias em Trânsito" e, no último ano da gestão, em 1970, foi realizado o concurso para "Técnico Fazendário", por meio do qual o autor deste trabalho ingressou na Secretaria. Era uma renovação significativa nos quadros da Secretaria.
Na segunda gestão, a de Eraldo Gueiros Leite, destaca-se a crença no então incipiente projeto de criação do Complexo Industrial-Portuário de SUAPE que, em 1975, como será visto no sub-período seguinte destes Bastidores, motivou, segundo Clóvis Cavalcanti, manifesto de objeção por parte de cientistas pernambucanos. Em trabalho retrospectivo apresentado em 2008, no Encontro da Associação Nacional de Programas de Pós-graduação e Pesquisa em Ambiente e Sociedade (ANPPAS), Clóvis, um economista ecológico pioneiro de Pernambuco, afirma: "O primeiro documento (não publicado, mas cuja cópia está em poder do autor) que caracteriza em mais detalhe o projeto do 'Complexo Portuário Industrial de Suape', como nele era chamado, é de novembro de 1974, de autoria de um consultor, o engenheiro Lafayette Prado, presidente do consórcio de empresas que, para o governo de Pernambuco, sob a chefia da empresa Transcom de consultoria, estudou a viabilidade técnico-econômica da iniciativa (contrato assinado com o órgão estadual Diper em dezembro de 1973). A ênfase que nele se dá é para o significado de Suape em termos do desenvolvimento de Pernambuco e do Nordeste, como mola indispensável da infra-estrutura para grandes saltos econômicos..."
A Secretaria da Fazenda, na gestão Gueiros, ficou sob o comando do advogado tributarista Jarbas Vasconcelos dos Reis Pereira. A gestão foi considerada de consolidação de mudanças da anterior e o estilo do Secretário diferia bastante da do empresário Osvaldo Coelho, irmão do Governador anterior. Dedicava-se mais às normas, aos processos fiscais e administrativos do que à operação da Secretaria.
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